1科学发展观的主要内容 解决公共交通拥堵问题的法治思考(3)

第五，在公共交通领域实行良法善治（good law and good governance），综合运用政府调整机制、市场调整机制和社会调整机制⑥，推行公共交通和道路综合治理（comprehensive governance），充分调动和发挥政府、企业、公众在公共交通领域的积极性和正能量。政府对公共交通应当从主要采取以行政命令为主的“管理”（management）和“善政”（good government），转变为综合运用以上三种调整机制，实行强调企业作用和公众参与的“治理”⑦（governance）和“善治”⑧（good governance）。政府应当综合运用法律、经济、行政、宣传教育等手段，努力提高公共交通管理人员、车辆驾驶人员和公众的公共交通意识和交通法制观念，有效调控、合理引导企业的交通运输活动，有效满足、合理引导公众在自由出行、自由交往等方面的交通需求，调动全社会力量为我国公共交通的可持续发展不断注入新的动力。

第六，在我国现行体制下，必须明确发展公共交通运输、建设公共道路（特别是公众共用道路）的主要责任者是政府，提供公共交通和公共道路（特别是公众共用道路）是政府的主要职责，是政府对公众的一种服务。国家机关和政府组织在公共交通运输领域的主要职责是实行法治和善治，主要工作是制定促进公共交通运输可持续发展的法律规范，建立健全公共交通和公共道路法律制度，并严格依法进行行政管理。

二、提高对公众共用道路的认识，是解决

公共交通拥堵问题的关键从一般意义上讲，交通拥堵现象反映的是人与路的矛盾（这里的人包括行人、驾驶人员和交通工具），是道路满足不了人的交通出行需要的矛盾。破解公共交通拥堵问题的一个基本途径，是增加公众共用道路的数量和面积，提高公众共用道路的质量，加强公众共用道路的建设、维护和管理。这里的公众共用道路，包括公众共用道路和道路照明，以及与公众共用道路相连通的车站、码头、机场和其他公共停车场所。

改革开放以来，我国道路建设有了很大发展，但还远远不能满足和适应交通运输发展的现实需要，特别是公众共用道路还远远不能满足和适应公众出行的需要。当前，一方面，传统上供不特定多数人（公众）自由通行的道路（公路、街道、行人小道、乡村野道及与其相连的车站、码头、机场和其他公共停车场所），正在被一些政府部门、社会组织、企业事业单位或个人通过各种方式进行独占或排他性使用，公众可以非排他性使用的公众共用道路越来越少、越窄。另一方面，交通道路特别是公众共用道路的质量较差，不少道路年久失修、坑坑洼洼，路面污水横流，道路上空及周围雾霾严重。总体而言，我国公众的自由通行权益正在因公众共用道路“路少、路小、路差”等问题而受到侵害。

历史上，大部分道路都属于公众共用物，不仅习惯法将道路视为公众共用物，许多国家的成文法也将道路视为公众共用物。目前，许多国家的法律都规定道路为公众共用物或公共物品。如美国《联邦长途公路法》第1条第4款规定，道路是由路面、上层空间、附属物以及道路边的辅助设施和辅助经营机构等组成的一个统一的公物。美国许多州的公路法也作了类似规定。英国2000年《乡村与通行权法案》确立了公众在乡村道路上的自由通行权。我国也应通过良法善治，明确公众共用道路存在的正当性（包括必要性、重要性、合法性），明确公众共用道路的法律性质和法律地位，维护公众共用道路的公众共用性及公众对公众共用道路的使用权、公众在公众共用道路上的优先权，有效制止地方乱“圈地”“圈水”“圈海”“圈景”和“圈城（区）”，乱筑围墙、门卡、哨卡、路卡、检查站、收费站等，乱架铁丝网、挖壕沟、立禁止牌（禁止通行牌、禁止入内牌等）等侵占和损害公众共用道路的行为。