民族区域自治法通论_我国民族区域自治地方_1984年民族区域自治法(7)

第五，制定自治区自治条例的运作过程必须程序化。立法活动本来就是一个动态的、持续不断的时间和行为的过程;立法程序是立法机关实施立法职权的步骤和方法，是现代法治能够存在并且良好运作的制度基石。从法律程序的动态运行过程来看，可以把它具体分为立法程序、执法程序、司法程序、法律监督程序等具体过程。自治区自治条例的立法程序，就是指自治区的人民在制定、修改、通过以及废止自治条例的活动中必须遵循的步骤和方法。尽管法律规定自治区自治条例的立法主体只能是自治区的人民，然而在具体的立法实践过程中，参与自治区自治条例立法活动的主体，除了自治区人民之外，还涉及到诸多的部门、组织和个人。譬如，立法规划主体、立法-论证主体、立法起草主体以及具体立法审查主体等。从法律关系上看，这些主体与自治区人民之间主要是基于委托代理关系，其他实际操作主体多数处于代理人的地位或者附属地位。在自治区自治条例立法过程中，从自治条例法案的立法调研、到法案的起草、审议、通过和公布，各个环节集中地构成了自治条例立法相互连续的整体过程。因而自治区自治条例立法程序设计必须体现民-主原则，它不仅是我国民-主集中制的组织和活动原则的要求，而且是《立法法》的基本要求[18]。

也就是说，自治区自治条例立法活动必须在自治区人民的主导下，切实发扬民-主，走群众路线，广泛吸收社会各界尤其是相关专家学者的参与，使自治区自治条例立法充分体现人民的意志、愿望和要求。同时，还要在自治区自治条例立法活动的各个程序步骤上设置相应的时间限定，这也是对历史经验教训的记取，目的是杜绝和防止有关单位久拖不办，确保自治区自治条例立法的连续性、功效性。“立法准备”和“立法完善”是自治区自治条例立法过程中的两个重要阶段。其中，“立法准备”是自治区自治条例立法的起始阶段，我国5个自治区仅有内蒙古自治区立法条例在其第二章――立法准备部分，规定了自治区的立法规划、立法计划以及地方性法规草案的起草三个问题。从我国自治州、自治县(旗)自治条例立法程序的规范来看，目前这些地方性立法程序规范的内容，主要集中在自治条例立法程序以及立法形成阶段，对于立法准备中的立法预测、立法规划、立法计划、立法-论证等极少规定，这不能不说是一个影响持久的立法失误。“立法完善”是立法活动进程中的最后一个阶段。它是在一项立法草案因公布而成为法之前，为了使该法进一步臻于科学化，更有利于体现立法目的、能够适应不断变化的新情况的需要，由所进行的立法活动和立法辅助工作所构成的立法阶段[19]。

自治区自治条例立法完善阶段，尽管不是自治区自治条例立法的关键阶段，但它却直接关系到自治区自治条例能否在现实中得到良好实现的问题。5个自治区过去由于在自治条例立法准备阶段的技术性差、效率性不足，立法规划不完善(缺乏通盘的和充分的调研论证)、立法形成阶段的民-主性缺乏，立法起草协调机制运作不畅、立法完善阶段的疏忽大意等，综合导致自治区自治条例立法质量不佳。因此，要真正优化自治区自治条例立法程序，就必须从自治条例立法准备程序开始，以立法决策和立法起草为核心，切实建立自治条例立法规划制度，完善自治条例立法起草制度，健全利益表达机制，畅通立法交涉机制，实施逐条表决机制，规范自治条例立法解释和修改机制。

新修改的《民族区域自治法》和西部大开发战略的实施是促成自治区自治条例尽快制定出台的契机。现行的《民族区域自治法》对原来的《民族区域自治法》个别权利与义务倒置的立法差错进行了纠正，使《民族区域自治法》本身得到了进一步的规范和完善。譬如，将原《民族区域自治法》第六章标题“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，从而理顺了民族自治地方与上级国家机关的权利义务关系，厘清了民族立法中的法律关系。自治区依法制定自治条例是建立和完善民族法律法规体系，把民族工作纳入法制轨道，加强依法行政，实施依法治国的必然要求，也是民族自治地方经济社会又好又快发展的迫切需要。因此，尽快制定并出台自治区自治条例，已成为我国民族法制建设在近期的重要任务和目标。国务院办公厅在2007年2月27日颁布的《少数民族事业“十一五”规划》中明确提出，在“十一五”期间要“推动自治区自治条例的制定。”[22]总之，新修订的《民族区域自治法》和《国务院实施 <中华人民共和国民族区域自治法> 若干规定》以及国家西部大开发战略的成功实施，将再一次激发和调动各自治区制定自治条例的热情和积极性。5个自治区在总结原有工作经验的基础上，进一步把本自治区自治条例(草案)的制定和修改工作抓紧抓好，这既是自治区立法机关以务实的态度向国家立法机关呈上一份优质答卷的需要，也是各自治区自治机关执政为民、切实对本自治区人民负责的真实体现。