民族区域自治法通论_我国民族区域自治地方_1984年民族区域自治法(4)

《广西壮族自治区自治条例(草案)》历经19稿未获通过。广西壮族自治区于1957年9月4日在广西省(1958年3月“广西时更名为“广西壮族自治区”)第一届人民第五次会议上成立了法制处，负责起草《广西壮族自治区自治条例(草案)》工作，历时4个多月形成了《广西壮族自治区自治条例(草案)》讨论稿。1958年3月5―13日，在广西壮族自治区第一届人民第一次会议上，通过了《广西壮族自治区自治条例(草案)》。但是，该条例没有获得上级国家机关的批准。1980年10月根据十一届三中全会精神，广西重新起草《广西壮族自治区自治条例(草案)》，1981年草拟出第一稿，到1987年3月共形成了13稿。报送及国务院有关部门的《广西壮族自治区自治条例(草案)》第13稿仍然未获得通过。1988―1990年期间，在全国人大民族委员会的具体指导下，经过数易其稿形成了《广西壮族自治区自治条例(修改稿)》第18稿。1990年底广西壮族自治区委员会将第18稿再次呈报审定，国务院法制委员会将送审稿分送国务院有关部门征求意见，最终还是未能获得通过。1993年10月在经过广泛调查研究的基础上，又完成了《广西壮族自治区自治条例(草案)》第19稿。由于种种原因，第19稿没有再报送和国务院，起草和修改工作也处于暂停状态。

根据我们的调查研究和所掌握的现实文献资料，在全国5个自治区当中，内蒙古自治区和广西壮族自治区草拟《自治条例(草案)》起步最早、反复修改时间最长，先后形成的条例草案稿最多。其他3个自治区也都大体如此。譬如，在5个自治区中自治区尽管成立最晚，但是自1980年开始起草自治条例起，也先后完成了15稿，到1994年修改工作才停顿下来。各个自治区对于制定自治条例的热情尽管很高，最后都无果而终。5个自治区自治条例立法的现实状况，严重地阻碍着我国民族区域自治权的有效实现，影响了西部大开发战略的顺利实施，制约了民族地区经济和社会事业又好又快地发展。

5个自治区自治条例未能制定出台的原因是多方面的，究其主要原因还在于国家整体经济利益与民族地区经济利益发生矛盾时不好协调，涉及到国务院有关部委在放权让利时出现不好解决的问题。也就是说，根本的原因是涉及到经济权益的再分配问题。在利益分配问题上，如何协调好各部委所代表的国家经济利益与自治区所代表的民族自治地方经济利益的关系，是最终妥善解决自治区自治条例出台难的关键。5个自治区自治条例草案本身存在的问题也不少，从浅层次分析，如在自治条例法规的形式上，不适当地追求自治条例的“大而全”或者“小而全”，不管是否需要，一律分章、分节地表述，或者设“总则”和“附则”等，完全不顾及内容的实际需要而一味地追求形式上的完美;为了求全的需要而过多地照抄照搬法律、法规、规章以及政策性有关条文和规定;针对性不强也是一个大问题，没有地方性法规应有的特色等。从深层次分析，归纳起来主要有如下几个方面的原因：

第一，自治区自治条例属于综合性法规，它所规定的自治权中的某些权益问题，直接涉及到地方与国家即民族自治地方的自治机关与国务院有关部委的权益互动问题。在自治条例规定经济自治权时，必然要涉及到国务院有关部委放权让利的问题，这样的事情一般很难取得这些部委同意，要沟通和做好这方面的协调工作难度极大。凡属于自治条例中规定这些内容的条款，在送审中如果没有得到有关部委的认可就无法确定下来;即使把这些条款确定下来了，在实践中执行起来也是阻力重重，这就自然构成了自治区自治条例难于出台的难题。从另一方面看，各自治区自治条例的通过不同于各自治州和自治县(旗)自治条例。因为自治州和自治县(旗)自治条例上下两方面涉及到的权益问题，都是自治地方本身上下级之间的利益问题，属于局部的利益问题协调和解决起来比较容易，因而这两级自治条例都能很快出台，在通过时一般不会遇到太大的阻碍。自治区制定自治条例除了直接涉及到经济利益实权之外，还涉及到立法方面的问题。譬如，1984年颁布实施的《民族区域自治法》，在第六章“上级国家机关的领导和帮助”中，是把上级国家机关的帮助作为“权利”的内涵进行规定的，而不是作为上级国家机关的“职责”做出规定的，这在法律规定的内涵上特别是在执行该项法律的立足点上就大相径庭。按前者的规定，是我有权帮助你或者不帮助你，而不是依照法律规定必须而且“有责任”帮助民族自治地方。基于《民族区域自治法》这种非“职责”规定以及国务院有关部委长期受计划经济和指令性意识的影响，在认识上对依法适度放权让利一时转不过弯来，造成自治区在制定自治条例过程中出现难于协调的尴尬局面，就成为一种无法回避的必然情况。