民族区域自治法通论_我国民族区域自治地方_1984年民族区域自治法(6)

总结5个自治区过去在制定《自治条例(草案)》方面的经验教训，结合《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》等法律法规对自治区立法的规定和要求，我们认为自治区自治条例的设计与制定必须从如下几个方面予以考虑[12]：

第二，制定自治区自治条例必须健全民族法制体系。《少数民族事业“十一五”规划》明确指出：在“十一五”期间要“制定与民族区域自治法相配套的法律法规，实施民族法制体系建设工程。加强自治州、自治县自治条例的制定或修订工作，推动自治区自治条例的制定。完善关于散居少数民族权益保障、食品管理、少数民族特需商品管理以及少数民族丧葬管理等方面的法律法规。制订民族工作法律法规执行的监督检查办法，推进依法行政。”[13]对于民族区域自治、少数民族权益保障、构建和-谐民族关系等方面的立法，以及国家法规与民族习惯法的关系、民族法律法规与监督机制等涉及到民族法制体系的问题，也必须在制定自治区自治条例时一并系统地加以研究，进行有关立法的可行性论证。国家立法机关和机关要“重点加强民族区域自治法配套法规建设，制定《中华人民共和国民族区域自治法》实施条例，指导帮助尚未制定自治条例的民族自治地方制定自治条例;加强散居少数民族权益保障的立法工作，研究起草散居少数民族权益保障法;加强民族工作实践急需的专项法规制定工作，制定食品管理、少数民族特需商品管理、少数民族丧葬管理等法规。”[14]只有做到自治区自治条例制定与《民族区域自治法》配套法规建设双管齐下，才能保证《民族区域自治法》赋予民族自治地方的各项自主权得到全面地贯彻落实。

第四，制定自治区自治条例必须维护-法律的横向协调。维护法制的统一和尊严，是国家法制建设和自治区行使立法自治权的一项重要原则。自治区立法只能在不违背宪法、民族区域自治法和其他法律规定的原则下，结合自治区民族特点和地区特点及需要，为贯彻落实民族区域自治政策做出一些切合实际情况的具体规定，做到既坚持法制的统一，又不否定自治地方的民族特点和地方特点，使统一性和特殊性有机地结合起来，更好地促进自治区经济和文化等各项事业的发展。因此，自治区制定自治条例不仅要考虑上下一致，还要考虑立法的横向协调关系。自治区自治条例立法的横向协调是指自治条例立法必须与本自治区的地方性法规、地方性规章以及单行条例立法协调一致。尽管地方性法规、地方性规章与自治条例立法是两套不同的立法模式和立法体系，各有自己的存在理由。但是，地方性法规、地方性规章与自治条例立法都要在本自治区付诸实施。所以，除了在自治条例立法中需要变通的事项之外，其他一些相同事项的规定，应当实现二者之间的协调与相融，以便于在自治区范围内的执法、司法以及守法的统一，从而增强法律的权威性和实效性，不至于出现自治区自治条例与本自治区内的地方性法规、地方性规章以及单行条例之间的相互矛盾、相互抵触乃至相互抵消。自治区自治条例立法效率价值的实现，是通过调动自治区少数民族和其他民族的积极性来实现的。这就要求自治条例的立法者在制定自治条例的过程中，必须进行周密的、广泛的调查研究，详细地摸清本地区的各种人文和自然特点，把握本地区特殊的民-族-矛-盾和矛盾的特殊性，并在此基础上分析这些特点与立法之间的关联，明确哪些特点需要在自治条例立法中加以体现以及如何去体现。自治区自治条例立法可以说是民族自治地方基本的自治法典，因而自治条例立法应当在维护和促进社会争端、矛盾冲突的解决方面体现出公平正义。其正义的内涵主要反映在如下四个方面：(1)自治区自治条例立法为避免与地方在、经济以及文化管理权限上的界限不清和争议提供规则;(2)自治区自治条例立法为自治机关之间以及自治机关与非自治机关的权限争议提供规则;(3)自治区自治条例立法通过程序性条款的设置，为自治机关组织、民族自治权的行使等提供规则;(4)自治区自治条例立法为自治区内自治机关及其他国家机关违法失职行为的处理提供规则。