民族区域自治法通论_我国民族区域自治地方_1984年民族区域自治法(3)

二、法律赋予自治区自治机关的立法自治权利

自治区以立法的形式使法律赋予自治区的自治权得以行使。法律赋予自治区的立法权限和范围比一般省的立法权限和范围更为广泛，因为自治区可以规定的不少事项是一般省级地方立法涉及不到的;许多重大的一般地方立法不能调整的事项，自治区立法可以予以调整。归纳《宪法》和《民族区域自治法》等法律对自治区立法权限和立法内容的规定，自治区立法机关可以依法行使如下立法权：(1)自治区的人民有权制定自治条例和单行条例。自治区自治条例是有关本地区实行民族区域自治基本制度的或者综合性的规范性法律文件，它可以作为本自治区内的司法依据。在我国整个法律体系中，自治区自治条例属于地方立法的重要组成部分。(2)自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示。(3)自治机关在执行职务时，使用当地通用的一种或者几种语言文字。同时使用几种通用语言文字执行职务的，可以实行区域自治的民族的语言文字为主。人大有权制定关于自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等内容的自治条例。(4)自治机关有权根据当地经济社会建设事业的需要，从当地民族中大量培养和使用各级干部、各种科技、经营管理等专业人才和技术工人，并注意在少数民族妇女中培养各级干部和专业技术人才;可以采取特殊措施优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作;人大有权就如何培养干部和各种人才以及如何招收企事业单位人员制定自治条例。

(5)自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队;人大有权制定有关如何组织和使用本地方维护社会治安的公安部队的自治条例。(6)自治机关在经济建设和管理以及对外贸易活动中享有充分的自治权，人大有权制定有关如何行使上述经济建设和管理以及外贸活动方面自治权的自治条例。(7)自治机关具有管理地方财政的自治权，自治机关对本地各项开支、定员、定额，根据国家规定的原则并结合本地实际情况，可以制定补充规定和具体执行办法。(8)自治机关在精神文明建设中享有充分的自治权，人大有权制定有关如何行使精神文明建设方面自治权的自治条例。(9)自治机关有权根据法律规定制定管理流动人口的办法;有权根据法律规定结合本地实际情况制定实行计划生育的办法。(10)人大还有权根据宪法和法律规定，就自治区自治机关的组织和工作制定自治条例。但是，从《民族区域自治法》实施20多年来的实践看，自治区只能在一定的范围内行使“变通权”，不能够超越法律规定进行变通立法。概括地说，凡有下列五种情况之一的均不得行使变通权立法权：(1)《宪法》规定属于不能变通的;(2)《民族区域自治法》规定不能变通的;(3)其他法律有关的专门规定不能变通;(4)授权变通的法律的基本原则和基本精神不能变通;(5)凡是适合当地民族、经济和文化特点的法律、行政法规且在本地方的实施中不存在任何障碍的，就没有必要变通也不应该变通[7]。

三、自治区自治条例立法的现状及主要原因

到目前为止我国5个自治区无一出台自治区自治条例。回溯各自治区自治条例(草案)起草和修改的历程，可以看出自治区制定出台自治条例的道路是十分艰难的。这里以我们对内蒙古自治区和广西壮族自治区的实地考察和所掌握的文献资料为例进行论析。

《内蒙古自治区自治条例(草案)》历经22稿未获通过。《内蒙古自治区自治条例(草案)》自1980年开始起草历时13年，历经内蒙古自治区第五、六、七、八届共4届人大常委会，到1993年形成《自治条例纲要》为止，先后起草并修改了22稿。1980年6月，内蒙古自治区党委依据宪法和地方组织法的规定，成立内蒙古自治区自治条例起草委员会，着手《自治条例(草案)》的调查研究和起草工作。到1982年2月先后形成《自治条例(草案)》第1―5稿。1984年《民族区域自治法》颁布实施后，内蒙古自治区自治条例起草委员会又在《自治条例(草案)》第5稿的基础上进行重大修改，于1985年5月将《自治条例(草案)》第13稿报送自治区党委审定。1987年11月对《自治条例(草案)》再次进行修改，形成了向全国人大和国务院有关部门汇报《自治条例(送审稿)》的第17稿。1989年底根据全国人大民委和法工委的审议意见，再次对《自治条例(送审稿)》进行了较大的修改，形成了《自治条例(草案)》第21稿。1993年5―10月，内蒙古自治区第八届人大常委会成立了新的自治区自治条例起草工作领导小组，又着手修改自治条例，最终形成了自治条例纲要即《自治条例(草案)》第22稿。后来因种种原因《自治条例(草案)》的修改工作被暂时搁置下来。