党内法规的基本特征是(2)

其五，从严治党。治国必先治党，治党务必从严。如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。管党治党，必须严字当头，把严的要求贯彻全过程，做到真管真严、敢管敢严、长管长严。如何管党、怎样治党，一个十分重要的抓手就是加强党内法规体系建设，全面推进依规治党、制度治党，用党内法规、党的纪律和党的规矩管权治吏，把权力关进法规制度的笼子里，构筑起不敢腐的高压惩治体系、不能腐法规制度体系、不想腐的思想道德体系，保证党和国家长治久安。

（二）党内法规的“法理”

在我国，“法理”一词早已有之。《东观汉记?张禹传》载：“明帝以其明达法理，有张释之风，超迁非次，拜廷尉。”《隋书?裴蕴传》载：“蕴亦机辩，所论法理，言若悬河，或重或轻，皆由其口，剖析明敏，时人不能致诘。”王安石《未复旧官光禄寺丞赵瑾改大理寺丞制》曰：“尔造行不谨，陷於法理，比更赦宥，复序故宫。”李大钊《国情》曰：“以新约法为物，无吾侪管窥法理之馀地。党内法规的基本特征是”在近现代法学的意义上，法理即法的原理、法的理据，是指形成一个国家全部法律、某一部门法律或法治体系的基本精神、基本原则和学理依据。

我们要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，按照十九大报告提出的新时代党的建设总要求，在党的领导和党的建设各方面，加快形成“全覆盖”的党内法规制度体系，实现到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高的总目标。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。全会决定提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并对这个总目标作出了阐释：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

中国共产党党内法规和规范性文件备案规定第一条 为了规范党内法规和规范性文件备案工作保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论。我们要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，按照十九大报告提出的新时代党的建设总要求，在党的领导和党的建设各方面，加快形成“全覆盖”的党内法规制度体系，实现到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高的总目标。更重要的是，两部党内法规出台的目的是为了规范和完善党内法规的制定程序，使党内法规的制定做到有章可循、有规可依，从而提高中共自身建设的制度化和科学化水平，因此，在上述两部“立法法”中，对党内法规的制定和出台做了一些限制性规定，有一套严格的程序，其中主要有四个方面：。

一年来我们组织广大党员干部深入学习党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会精神、中、省、市纪委全会精神，中省市领导讲话精神，特别加强了对党章党规和新修订的《中国共产党廉洁自律准则》《党中国共产党纪律处分条例条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》、中央八项规定等一系列规定的学习教育，让大家知道能干什么，不能干什么，自觉不去撞法规制度的红线。《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的一个预热，今后必将出现肃清党内风气的“净化”运动。在中国共产党的党内“立法法”当中，有七种党内法规，《党章》是第一位的，《准则》第二，《条例》第三。

只有不断完善党内法规体系，将党内法规体系与中国特色社会主义法律体系共同作为国家治理的法治体系，促进党内法规体系与国家法律体系协调发展，才能推进国家治理体系和治理能力的现代化。加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。二是形成完善的党内法规体系，这意味着国家法律体系与党内法规体系共同构成了法治体系，党内法规体系要与国家法律体系协调发展。

4.是否区分广义和狭义“法”的概念。研究和回答上述问题，必然关涉法理学讨论了数百年的核心问题——法的定义问题。根据全面依法治国和全面从严治党的新情况新要求，根据党内法规体系已经纳入中国特色社会主义法治体系的既定事实，我们要考虑是否需要引入狭义的“法”和“法治”、广义的“法”和“法治”的概念。[15]张友渔先生曾经说过：“就法律这个概念来说，我认为可以有两种理解，一种是广义的，即把原始社会、共产主义社会的每一成员都必须遵守的共同的行为规范叫做法律。毛主席就设想过一万年以后也有法庭。再一种是狭义的理解，即专门指阶级社会里的法律。后者是指阶级社会特有的现象。”[16]当然，对于“法”和“法治”的概念的不同解读，必将进一步涉及法的产生与发展、法的阶级性、法的强制性、法的国家意志性、法的本质、法的功能等法理学基本范畴的核心问题。这是个“牵一发而动全身”的法理学问题，法学界应当认真对待之、深入研究之、谨慎回答之。

二、党内法规与国家法律的比较

特征是通过比较而体现出来的事物的不同之处。没有异中求同、同中求异的比较，就没有事物的特征可言。通过与国家法律法规相比较，可以看出党内法规具有以下特征。

（一）制定主体不同

我国法律法规的创制主体，是由宪法和立法法明确规定的国家机构（全国人大及其常委会，国务院等），通常称为“立法主体”。党内法规是由中国共产党的有权机构制定的，为便于与国家“立法主体”概念的区别，我们称之为“制定主体”。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，有权制定党内法规的主体包括“党的中央组织以及中央各部门和省区市党委”。根据党章的规定，“党的中央组织”包括：党的全国代表大会和它产生的中央委员会、中央纪律检查委员会；由中央委员会全体会议选举产生的中央政治局、中央政治局常务委员会；由中央委员会决定的中央军事委员会，以及由中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体会议通过的中央书记处。根据中国共产党新闻网的介绍，“党中央部门机构”包括：中央纪律检查委员会机关，中央办公厅，中央组织部，中央宣传部，中央统战部，中央对外联络部，中央政法委员会机关，中央政策研究室，中央台湾工作办公室，中央财经领导小组办公室，中央外事工作领导小组办公室，中央机构编制委员会办公室，中央直属机关工作委员会，中央国家机关工作委员会。

在党内法规制定主体方面，还有一些问题需要研究分析。

坚持以党章为根本、以民主集中制为核心，加强党的制度建设，严格执行《中国共产党党内法规制定条例》，规范党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系。第一条 为规范我区党内规范性文件制定工作，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高我区党内规范性文件制定科学化水平，根据《中国共产党党内法规制定条例》《中共广西壮族自治区委员会党内法规制定细则》，结合我区实际，制定本办法。根据《中国共产党党内‍法规制定程序暂行条例》第2条的规定，党内法规的制定主体是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委，相应地，只有这些党组织具有党内立法权，其他机关则没有这一权力。

第二，上述“制定主体”之间的权限如何进一步划分？根据主体和权限范围的不同，《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规分为“中央党内法规”和其他党内法规；称为“党章、准则、条例”的党内法规由中央党内法规制定，称为“规则、规定、办法、细则”的党内法规由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定。但是，这只从党内法规的名称和制定技术的形式要件上做了区分，而实际内容和权限如何区分，除了党章和其他党内基本法规外，制定权限的划分尚不明确。

第三，党内法规“制定主体”与国家（政府）的相关机构共同发布的规范性文件，如中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的规范性文件，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅联合发布的规范性文件等，具有“党”和“国家”的双重规范特征属性，对这种共同发布的规范性文件，是称为“党内法规”，还是“党国法规”，或是其他名称，应当予以明确。[17]

（二）体现的意志主张不同

法律法规不仅是特定社会规律、经济基础和社会生活方式的要求，也是人民意志主张的集中体现。从根本上说，党内法规和国家法律法规都体现了人民的意志、党的主张和治国理政的要求，体现了建设社会主义现代化国家、实现两个一百年奋斗目标的整体战略。但具体来看，党内法规与国家法律法规体现的意志主张，大致有两种情形。一种是，党内法规与国家法律法规两者存在交叉或者重合。因为我国法律法规是党的主张和人民意志相统一并经国家立法程序上升为国家意志的体现，是党的路线方针政策的法律化条文化，故有些国家法律法规与党内法规必然是重合的、相同的。例如，我国现行宪法序言部分和中国共产党章程的总纲部分，许多思想内容和表述要求是相同或相似的。由于党领导立法是我国立法工作必须坚持的一项基本原则，因此党代表大会和中央委员会的许多重大决定，如党的十八大报告、十八届三中全会决定、四中全会决定、五中全会决定、六中全会决定等，往往成为国家法律法规立改废释授权的直接依据，有的甚至成为修改宪法依据（如设立国家监察委员会制度）。《中国共产党纪律处分条例》规定“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规……都必须受到追究。”这一规定既体现了纪法分开、纪严于法、纪在法前的原则，又体现了纪法衔接、法纪统一的理念。另一种是，许多党内法规与国家法律法规两者互不交集，前者体现的是执政党的主张和意志，后者体现的是国家意志。党内法规管党治党，适用于党组织和党员内部，如党内监督条例、党内法规制定条例、党内政治生活若干准则、党内法规和规范性文件备案规定等，它们是执政党中央和地方领导机关对全党或者地方党组织的工作、活动或党员行为的规范性要求；国家法律法规是人民依法治国、管理国家和社会事务、管理经济和文化事业依据，适用于国家和社会范畴的一切社会主体，是人民意志的国家化、法律化表现形式。

在全面依法治国和全面从严治党的新形势下，需要深入研究以下问题。

我们要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，按照十九大报告提出的新时代党的建设总要求，在党的领导和党的建设各方面，加快形成“全覆盖”的党内法规制度体系，实现到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高的总目标。党内的分析人士说，这是中共加强自身制度建设的最新重大举措，中共首次拥有了正式的党内“立法法”，对于进一步提高党内法规制定质量、党的建设科学化水平必将发挥重要作用。第一条 为规范我区党内规范性文件制定工作，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高我区党内规范性文件制定科学化水平，根据《中国共产党党内法规制定条例》《中共广西壮族自治区委员会党内法规制定细则》，结合我区实际，制定本办法。

二是如何使党内法规体现的主张意志与国家法律法规表达的民意合理地区分开来，即纪法分开，党内法规不能取代国法，国法也不能取代党内法规，党规管党事、国法管国事，两者相互分工，各司其职，各管其事。

三是避免党内法规与国家法律法规的冲突矛盾或者不一致。为此应当通过国家和党内有关审查机制，根据法治精神和法治原则，对两者可能发生矛盾或者不一致的情况进行审查监督。既要避免党内法规出现违宪违法的情况，也要防止国家法律法规与党内法规相抵触，用有效制度保证两者的一致性。