现代等级制度 宪法制度与公民义务｜张千帆(6)

“言多必失”，宪法也同样如此。基本权利的规定是必要的，但如果规定得过多，而多余的又不能实现，那么人们反而要怀疑那些基本的是否也不能实现。如上所述，从保证实施的角度考虑，宪法权利与其规定得多，不如规定得少，并坚持避免规定不能实现或实施的权利。在“社会主义初级阶段”中，许多的积极权利是难以实现的，因而不如不在宪法中加以规定。这并不表明我们就不去实现这些目标或认为它们不值得实现。如果必要的话，我们可以制定一部《失业救济法》、《医疗保险法》或《周末休息法》等等，而没有必要让宪法去冒“说了不算”这个致命的风险。

1982年《宪法》第2章中的第42条至48条集中规定了国家必须主动为公民实现的“积极权利”，所有这些条款都面临着国家是否有能力实施和兑现的质疑。现代等级制度第42条规定，“公民有劳动的权利和义务。”愿意“劳动”的下岗职工是不是可以依据这一条向政府要工作？政府有能力满足他们的需要吗？第45条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”只要稍微“较真”一点，就不难发现国家在以前、现在以及可能相当长的未来都无力履行这一条所规定的宪法义务。2004年宪法修正案在第14条中加入一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，对第45条的承诺似乎有所限定和保留，但“同经济发展水平相适应的社会保障制度”含义过于宽泛模糊，几乎不可能受到有意义的法律解释。另外，“公民有受教育的权利和义务”（第46条），受教育权无疑是很重要的，但是如果现在不可能充分实现，或许还不如不规定。面对那么多的下岗工人、失学少年和生活没有完全保障的城市或乡村居民，我们的宪法能给他们什么交代呢？结果无非是在两个都不那么令人羡慕的答案中间选择：或者是使宪法解释违背常理，也就是通过扭曲词语的通常意义去解释宪法，在“初级阶段”的语境下使劳动权排除下岗职工的工作权利，或通过“同经济发展水平相适应”这样的限定词去淡化“获得物质帮助的权利”；或者是干脆忘记这部宪法，因为过多的承诺产生过高的期望，最后反而不能利用宪法解决任何实际问题。

显然，我们没有必要将自己束缚在这两个选择之间。删除不切实际的承诺，减轻宪法的负担，使之仅限于规定我们能够做到的事情，我们或许会发现这部宪法其实离现实并不那么遥远。

几点建议

第一，逐步删减宪法中的公民义务条款和政策条款，并按照国家的实际能力适当删减积极权利条款。对于中国宪政来说，这听上去当然像是一剂“猛药”，只有在学者、社会和政府之间逐渐达成共识之后才能实现，而这可能是一个相当艰难和漫长的过程。本文的目的只是从理论上指出宪法实施的逻辑要求：如果不去除对于一部“法”来说多余的条文，那么我们将注定难以完成从“纸面上的宪法”到“实践中的宪法”之转变；若和这些条文混杂在一起，那些有必要规定的条文也将面临得不到实施的风险。

第二，某些宪法条款可以保留，但措辞应适当变更。例如现行宪法第8条规定：“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”这项条款的主要目的是保护集体经济的权利不受侵犯，但条文的措辞听上去更像是表达了一种国家政策，甚至集体经济获得国家“鼓励、指导和帮助”的积极权利。如果这么理解的话，这种积极权利只会扩大政府的权限，并为干预集体经济的经营自主权打开方便之门，从而背离了保护集体经济活动自由的初衷。笔者建议将这项条款简单改为“国家不得侵犯城乡集体经济组织的合法的权利和利益”。类似地，2004年修改后的第11条规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”这项条款可简单修改为“国家不得侵犯个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。”

笔者认为，对宪法的最大亵渎并不在于遗漏了某一项重要权利，而在于不认真对待宪法的每一个字，因为再大的遗漏都可以在日后不断弥补，但是这种已经习以为常的对宪法漫不经心甚至不屑一顾的态度是不可原谅的，和所有法律一样，宪法的意义不在于其规定多么完善或华美，而在于其是否实用。

当然，这并不是说如果不能删减公民义务、积极权利和政策条款，中国宪法就绝对得不到实施。2001年的“齐玉苓案”就是一个很好的例子。尽管这个案例的处理存在着这样或那样的问题，它表明即便在目前的文本环境下，“受教育权”还是可以得到实施。然而，这同时也表明我们必须有选择地实施目前宪法中可以实施的那些条款。但究竟哪些条款可以实施、哪些条款不可能（因而不可）实施，很可能产生见仁见智的判断。宪法的“选择实施”将授予其解释与实施机构以极大的自由裁量权，而这种自由度是法治国家所不能容许的。因此，作为“没有办法的办法”，选择实施至多只能是权宜之计。宪法的实施最终要求一部可实施的宪法，而这意味着我们必须在宪法文本上下功夫。