现代等级制度 宪法制度与公民义务｜张千帆(5)

（二）许多政策规定在法律上是不可操作、难以实施的

如上所述，宪法作为“法”必须是可实施的，而并不是所有的政策，包括基本或重要的国家政策，具备可实施性。现代等级制度很多有关经济制度的规定都不具备可实施性。和规定公民义务的条款类似，规定国家政策的条款中有些也是无须规定或单独规定的，例如第14条规定：“国家厉行节约，反对浪费”，但我们知道没有哪个国家会主张浪费。第16条规定：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”；第17条紧接着规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”一个自然的问题是，既然国有企业和集体经济的经营自主权和民主管理都要受到保护，两者为何分开规定？两条规定在措辞上的差别——国有企业“在法律规定的范围内”有权自主经营，集体经济则“在遵守有关法律的前提下”有“独立进行经济活动的自主权”——是否具有任何法律意义？如果有，其法律区别究竟是什么？国有企业和集体经济的“民主管理”方式究竟有何不同？其它性质的企业是否也有类似的经营活动自主权？如果有，为什么只单独规定了国有企业和集体经济的自主权？第16、17条如此规定，产生了许多难以回答和解决的问题，因而不如将其合并为一个普遍保障经营自主权的条款，而不用区分企业的所有权性质。在发展市场经济的大背景下，这种区分也不符合宪法第33条有关公民“在法律面前一律平等”的基本原则。

另外还有些条款则是难以实施的，例如“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”（第4条）——如果西藏、宁夏或云南某少数民族地区的经济发展缓慢，国家是否应承担宪法责任？如何判断国家是否根据当地的“特点和需要”，适当“帮助”了地区经济和文化发展？这些都是很难确切回答的问题。“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。……国家推广全国通用的普通话。”（第19条）——如果边远地区小学的危房问题没有解决，或当地政府发不出教师的工资，国家是否没有尽到宪法义务？学生或教师是否可以起诉？如果某个地区的毕业生没有学好普通话，因为学校教师的地方口音严重，是否可以起诉国家没有充分实行推行普通话的政策？虽然这些条款提出了值得追求的政策，但很难在法律上判断国家是否适当履行了有关义务。类似地，国家“普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育”，“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”（第24条）；“国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量”（第29条）。显然的困难是，如何判定国家是否履行了这些政策？大规模裁军能否算作“加强武装力量”的合宪之举？从法律实施的角度看，政策条款往往是难以操作的，因而不如不在宪法中规定。宪法条款的规律是容易“挂一漏万”：规定得越多，保障得越少；对国家政策的规定越仔细、越具体，政策的缺漏和矛盾就越明显，日后填补宪法漏洞和更新过时规定的需要就越迫切，而频繁修改无疑将削弱宪法的稳定。在这个意义上，一部好的宪法应该规定得尽可能少而不是多。

宪法不是政治纲领

和许多政治纲领一样，宪法也表达基本理想和目标；但政治纲领不一定需要也不一定可能兑现——例如美国共和党人在不触动福利社会的前提下一直鼓吹的减税，但宪法作为一部基本法的承诺则是一定要兑现的；否则，国家就失去了基本的诚信。试想如果国家的根本大法都说了不算，那又如何能要求众多的法律、法规、规章还有大大小小的“红头文件”或官员的口头保证兑现其承诺呢？