地方国家权力机关 地方财政管理激励约束机制的大国经验对比(5)

(三)提高地方政府收入与支出的匹配度

对转移支付的依赖会导致地方政府软预算约束和“中央兜底”预期,日本的经验表明,改革转移支付体系,提高地方政府债务风险的可识别程度,金融市场才能对地方政府财政状况进行有效的信用评级。为此,必须提高我国地方政府收入与支出的匹配程度,改革转移支付制度,减少地方政府对中央转移支付的依赖程度,真实反映地方财政收支状况、债务风险等。我国疆土辽阔,各地资源状况和经济社会发展水平差异较大,逐步缩小不同地区之间在工资待遇、养老金、医疗福利等方面的差异,需要较长的时间。当前如果过分强调地区间的均等化,富地方支持穷地方,既不公平也不可持续。事实上,人员自由流动、商品自由流通是发挥市场机制促进公共服务均等化最基本的条件,在这些方面我国与发达国家还有很大差距。因此,关键措施是破除地方保护,维护国内统一市场;打破户籍制度限制,促进劳动力在统一市场内自由流动。比如,提高养老金缴费计入个人账户部分的比例,增强养老金账户的可携带性。

(四)探索地方财政破产和追责制度

在没有地方政府破产制度的情况下,风险是无法实现局部隔离的,也就是说,无论支付危机缘何而起,最终的债务人都将是中央政府。对于遭受地方债务压力的我国来说,建立“地方政府财政破产”机制最大的意义在于明确政府决策责任的分级模式,让责任模式回归到“谁借谁还”的风险承担的范畴之内,倒逼各级政府在举债谋发展时,必须明确有多大财力制定多大的发展目标。这种把发展目标确定在财力允许的范围内的“量体裁衣”,会有助于推动城市化的可持续发展。同时,还要完善官员选拔制度,落实对地方官员的终身追责,有效约束地方政府的财政运营。中国的官员通常在不同的地区间、部门间轮转升迁,要持续接受组织部门、纪检部门的约束。如果按照全国金融工作会议“严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”的要求,在干部考核和选拔任用中加入财政管理绩效的指标,将有效管住地方政府债务。

中国探索地方政府破产制度,各级政府财政收支出了问题,需要明确责任划分。普通民众不应该承担财政破产的损失。财政破产不是政府破产,治安、教育、医疗、养老等公共服务事项应予以保障。地方政府内部应当自我承担损失并强化问责。对决策层要终身追责,普通公职人员的工资、养老待遇也要承担一定的损失。金融市场在地方政府破产和财务重组的利益分配和责任分担中发挥作用。一是不能盲目相信地方政府的刚性兑付能力,要甄别地方政府的信息透明度,促使地方政府形成竞相推进财政改革的良好氛围,提高整个财政运行管理的透明度。二是有效识别地方政府的融资能力和风险信用等级,对不同地方的融资需求有保有压,实现防风险与稳增长的平衡。三是投资者要承担地方财政破产的损失,才能切实发挥市场约束作用。自国发[2014]43号文以来,中央政府反复强调不救助地方政府债务的原则,但是很难扭转市场预期,因此必须有像底特律破产这样的具体案例,允许地方国有企业和政府破产,投资者才会真正相信中央政府要阻断隐性担保。