地方国家权力机关 地方财政管理激励约束机制的大国经验对比

近年来,我国地方政府隐性负债迅速增长,其规模远远超过显性负债。融资平台、城投债等是地方隐性负债的主要方式,在统计上往往被算做企业部门负债,这不利于准确判断我国各部门的杠杆率风险。出现这些问题,与我国分级政府间财政关系不顺、财政和金融责任边界不清有关。从国际经验来看,大国经济体对地方财政管理都有比较完备的激励约束制度框架,地方政府的自我约束、中央政府(联邦政府)法律和行政约束以及金融市场约束共同发挥作用。对于少数地方政府财政管理不善的情形,也有相对合理的风险处置和责任分担机制。对比大国经济体的经验,我国地方财政管理的激励约束机制还很不完善,需要抓紧改进。地方国家权力机关

一、地方财政管理的激励约束体制框架

(一)地方自治的财政管理体制是基础

无论是联邦制政体,还是单一制政体,大国经济体的分级政府间财政体制一般都实行地方自治。各国普遍建立了财税事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收、一级举债”的财政管理体系,尽量减少中央政府对地方政府财政管理的干预。

联邦制国家本身是地方政府让渡权力而形成的,地方政府的自主权力较大。比如,美国联邦、州、地方三级政府独立地行使各自的财政预算权力,独立编制、审批、执行本级预算,采取一种自收自支、自求平衡、自行管理、自成一体的体制模式。巴西在1983年修订宪法时增加了联邦对地方政府的转移支付,扩大了州级税基,州政府的可支配财政收入份额持续上升。1988年新宪法规定,州政府和市政府享有自治权,在财政收入和支出方面享有较高的自主性。德国实行联邦、州、地区分级管理的财政体制,各级政府均有独立预算,分别对本级议会负责。

单一制国家通过中央政府授权,赋予地方财政自主权。比如,法国在1982年通过“地方分权”立法,赋予地方民选官员更大的行政和财政权力。2003年3月,宪法修正案进一步充实了地方自治权,承认领土单位的条例制定权、财政自治权,提高了地方财政的独立性。日本自1949年以来,先后出台了很多有关推动地方分权改革的方案,如《地方分权推进法》(1995)、《地方分权一览法》(1999)、《地方分权改革推进法》(2006)等,以法律形式推进分权改革,增强了地方财力和财政自主性。

(二)利益相关者密切关注地方财政健康状况

地方政府有效健康运营经济和财政,受益主体包括当地居民、地方政府雇员和民选官员。居民的收益有三项:一是更多的就业机会;二是优良的教育、卫生、治安等地方公共服务;三是财政支出效率高,降低养老、医疗等公共服务的成本,减少税收负担,也可避免将当期的债务负担转嫁为后代的偿债压力。政府雇员的收益与财政状况息息相关。在充裕的地方财力保障下,公职人员也有三项收益:一是工作岗位比较稳定,不会因为政府缩减开支面临裁员风险;二是薪水随着经济发展合理上涨;三是养老金、医疗保险等各项福利待遇得到保障。此外,民选官员面临选举制度的政治约束,必须“对下负责”。财政经济能否健康运行,最终都会反映到选票上,直接关系到民选官员能否获取政府职位。

反过来,州和地方政府的财政运转得不好,居民、普通公职人员都会受损。居民部门的损失:一是地方公共服务的数量和品质都会受到影响。比如底特律财政破产后,市政建设萎缩,公共服务捉襟见肘。警员力量被裁减掉40%,沦落为美国最不安全的城市。二是税负加重。底特律市破产时,领退休金和健保福利的人数超过了20万,有40%政府收入必须用来支付退保福利或偿付债息,公务人员的退休金一项就吃掉了全部的房产税收入。底特律不得不通过提高税率和新设税目增加收入,结果使得底特律成为密歇根州税负最高的城市,加速了中产阶级的迁出,财政收入状况进一步恶化。由于公共服务的成本上升、品质下降,底特律的居民不得不向其他地区迁移,原本170万居民仅剩下70万。政府雇员的损失包括限薪、解雇、养老金泡汤。本来,底特律市政府的雇员达到25年的工龄之后退休,每年可获得3万美元的养老金和医疗保险。破产使得退休福利大幅缩水,也不再有医疗保险。2009年希腊爆发主权债务危机后,希腊政府宣布削减政府开支并缩减公务人员规模,实施了冻结公共部门员工的招收、降低公务员薪酬等一系列财政紧缩措施。由于地方居民、政府雇员和民选官员的利益得失均与地方财政管理的好坏息息相关,因此,对财政运行和重大项目的预算审议十分严格,预算审议的重要性和严肃性凸显。