地方国家权力机关 地方财政管理激励约束机制的大国经验对比(3)

(三)中央政府层面制定约束地方财政运行的法律法规

巴西《财政责任法》及其配套法案建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架,制定了操作性极强的规范地方政府债务的量化指标。比如:巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政收支情况,每四个月必须发布政府债务报告。地方政府的借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率要小于200%;市政府债务率要小于120%。如果地方政府不履行《财政责任法》规定的义务,对责任人将给予革职、禁止在公共部门工作、罚金、甚至判刑等处罚。同时,巴西中央银行对各商业银行向公共部门提供贷款做出一些限制,地方政府债务余额与银行净资产的比重不得超过45%,对于违规举债、突破赤字上限或者无法偿还联邦政府或任何其他银行借款的州,禁止各银行向其发放贷款。另外,巴西还实行强制性信息披露的做法,地方政府所有借贷交易都必须在国家信息系统中登记,否则将被视为非法交易。信息系统公开透明,与所有银行联网,任何银行都能查看相关信息。系统自动运行,不能人为调整。

(四)中央政府层面设立监控地方财政运行的相关机构

法国在1982年通过“地方分权”立法之前,地方政府发行市政债券需要经过中央政府特别许可。1982年之后,地方政府可自主决策发行市政债券,不再需要经过中央政府审批管理。同时,中央政府通过行政和司法两个体系严密监控地方政府的财政运行和负债情况:一是财政部及其派驻机构的行政监管。2001年8月,成立财政部“债务管理中心”,对各级政府的资产负债情况进行日常监管,确保各级政府债务能够及时偿还。财政部在各省、市镇派驻有监督机构,对各级地方政府的财政运行状况和负债情况适时进行监督和检查。派驻机构一旦发现问题,会及时向地方政府提出意见并向上级财政部门汇报。这种适时监督,确保了地方政府负债和财政运行状况处于良性状态,大大减少了诸如地方财政破产和资不抵债等情况的发生。二是审计法院的司法监督。审计法院是由国民议会授权的独立国家机构,是检查政府资金使用情况的最高司法机关,不受行政权力干预。审计法院的主要任务是,协助议会和政府监督财政法律法规的执行,检查中央和地方政府各部门以及学校、医院等公用事业机构的会计账目。审计法院设置了预算纪律法庭,专门审理各级国家机关和公用事业机构领导人违反财经纪律的案件。

三、金融市场对地方财政管理的约束效应

(一)金融市场可以提供全过程、全方位约束

无论是联邦制的美国、巴西、德国,还是单一制的法国、日本,这些国家的地方政府都能直接自主发行地方政府债券(市政债券)。自主发行债券不仅扩大地方政府融资渠道,增加居民的金融投资渠道,还能通过信用评级、价格波动、抵押变现能力等市场机制,对地方财政管理发挥一定的约束作用。美国市政债券市场规模庞大,是金融市场约束的典范。主要措施,一是信息披露,美国是世界上政府资产负债表编制和披露最完善的国家之一。无论是联邦政府层面还是地方政府层面,都有较为详尽的会计准则予以规范;二是信用评级,地方债承销商要聘请信用评级机构对债券进行评级,并通过债券保险机构或银行的保险操作,对债券进行信用增级;三是债券保险机制,大约一半以上的美国地方债办理了保险,大大提高了债券的安全性,也有利于提高二级市场的交易活跃度,增强债券的抵押变现能力。实践表明,美国的这些措施较好地控制了风险,为发行人获得发展所需资金、投资人获得合理投资回报奠定了基础。

在债券市场中,一旦地方政府留下违约等不良信用记录,则会受到融资成本上升甚至市场禁入的惩罚。希腊作为欧盟成员国和使用欧元的国家,可以视为欧洲的一个地方政府。2009年,全球三大信用评级相继调低希腊主权信用评级。2009年12月7日,标准普尔警告,希腊的主权债务评级将从A-下调一级,8日惠誉干脆直接宣布下调希腊主权债务等级至BBB+,21日希腊10年期国债利差拉升到264个基点,希腊债务问题开始演变为债务危机。