地方国家权力机关 地方财政管理激励约束机制的大国经验对比(4)

(二)债券市场的约束力和风险防范能力比信贷市场更强

相比于银行贷款,债券市场的约束有三大优势:一是债券市场的投资者更为分散,可以降低风险集中度。二是债券市场更透明,风险因素的披露更及时,不会拖延和积累变为“灰犀牛”、“黑天鹅”。三是债券市场参与者对收益率非常敏感,资金价格信号传导更加通畅,当地方的财政状况发生变化时,债券价格对风险因素的反应更灵敏,可以较好地限制地方政府的财政管理行为。德国的经验表明,地方政府债务从间接融资向直接融资转变,增强了金融市场对地方政府债务的约束力。1991年前,德国地方政府主要从银行融资。德国约有2000家银行,主要是由地方政府出资成立的信用合作机构(约1200家)和储蓄银行(约450家)等地方性银行,因此很难拒绝政府融资申请。金融市场约束不力,对财政稳健性产生了负面影响,而且财政与银行“捆绑”在一起,还会相互传播风险。1991年后,德国通过建立地方政府债券市场,形成了政府举债的市场化约束。融资成本的公开化、市场化,促使地方政府巩固财政,限制债务过度增长。

(三)金融市场条件会影响信用评级的约束力

尽管日本地方债的发行历史比较悠久,规模十分庞大,但是在相当长的时间里,对于地方债的信用评级工作迟迟未能展开,信用评级的缺失使得对地方债的市场约束作用无法正常发挥。其主要原因:一是审批制将风险过度集中于中央政府,导致地方债发行主体和投资主体双方均对信用评级缺乏需求;二是过度的转移支付导致各地财政的偿债能力平均化,地区差别过小,致使信用评级无法根据地区的相对差异来进行评级;三是日本自20世纪50年代后,很长一段时期没有发生过地方债偿还违约现象,这更加减小了地方债信用评级的必要性。随着经济长期停滞,各级财政状况显著恶化,改革财政投融资制度和转移支付制度,则使得各地偿债能力的差异迅速扩大,日本地方债的市场环境因此发生了巨大的变化,对地方债进行信用评级的市场需求迅速上升。为适应这一形势变化,日本著名的信用评级机构——“R&I信用评级机构”于1999年开始尝试对公募发行地方债的28个地方自治体进行信用评级。日本地方债信用评级主要关注的是:(1)能够影响税收增减的地区经济实力及其走势;(2)发债主体的债务规模与偿债资金之间的平衡;(3)地方政府的财政状况和收支结构(包括转移支付在内);(4)地方政府的财政运营能力及偿债意愿。

四、我国地方财政激励约束机制与主要大国的差距及改进建议

(一)在财政管理上地方自治的探索空间

从法律上讲,在单一制国家,中央政府对地方政府的债务负有无限责任。为了严肃财经纪律,就应当严格分清中央政府与地方政府的财政界限,实行彻底的财政分权。一级政权就应当拥有一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权。由于中国没有地方自治,领导干部实际上是由上级任命,既缺乏地方官员对下负责的激励机制,同级人大的预算审议难有实质约束作用,也很难通过上级政府接管地方自治权的做法约束地方。如果在财政管理上探索建立地方自治制度,在防范和化解地方债务风险中,就具备了“谁家的孩子谁抱走”的法理基础。

(二)扩大地方政府自主发债的权力

我国金融市场的现状是,间接融资为主,国有金融机构为主。在这种情况下,恰如日本曾经经历过的,地方政府融资以银行信贷为主,金融市场很难对地方政府产生约束作用,不得不依赖中央政府干预地方财政管理。虽然2015年实施的新《预算法》已经允许地方政府自行发债,但地方债务实行面临严格的中央审批制度。一方面,地方发债的权利限制在省一级政府,而实际的资金使用主体是城市政府,因此,我国的地方政府债务还不是真正的市政债券。另一方面,相对于庞大的存量地方债务余额和年度融资需求而言,现在每年经过预算批准的地方政府债券额度太小,是一个卖方市场,投资者缺少选择空间。地方国家权力机关而且,在市场投资者看来,中央政府的审批权限往往也意味着对地方债务负有连带偿还责任,从而形成对中央救助和“刚性兑付”的迷信,更加难以严肃对待地方债务的风险,也就不能有效发挥市场约束作用。2017年全国金融工作会议指出,“要把发展直接融资放在重要位置,形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。”在这方面,扩大地方政府债券的自主权是一个突破口。将自主发债的权利下放到直接花钱的市、县级政府,使举债、用钱、偿债主体保持一致。取消中央政府对地方发债的规模控制,扩大地方政府债券的发行规模,能否发得出去、以什么价格发出去,都要接受金融市场的甄别和筛选,不必担心地方乱发债。