地方国家权力机关 地方财政管理激励约束机制的大国经验对比(2)

(三)中央救助通常以牺牲地方自治权为条件

针对地方财政管理不善的情形,许多国家建立了地方政府破产机制。政府破产是政府的财政破产,并不等于政府职能破产,不允许出现无政府状态。破产政府负担着维持城市居民日常生活的最低限度的公共服务的义务,同时,通过各种控制支出、增加收入的方法,改善赤字和债务恶化的状况,恢复财政收支平衡。为了防范道德风险,地方政府破产后,中央政府不会无条件救助,如果地方政府希望上级政府施以援手,必须牺牲自治权。比如,美国底特律市财政破产时,密歇根州政府指派的底特律紧急事务主管凯文·厄尔取代民选市长,临时剥夺底特律的地方自治权。法国地方政府出现运转不灵、债务违约的情况时,由总统的代表,即各省省长直接执政,原有的地方政府及地方议会就此解散,所欠债务由中央先行代偿,待选举产生新的地方政府和议会之后,再制定新的财政计划(增税、削减开支)逐步偿还原有债务和中央政府垫付的偿债资金。日本地方政府一旦根据《地方财政再建促进特别措置法》寻求财政重建,就意味着地方政府破产。地方政府将被剥夺地方自治权,编制预算必须由中央政府批准,基本丧失了政策自主性。

二、中央政府对地方政府财政管理的约束措施

在地方自治原则下,中央政府(联邦政府)通常并不干预地方政府日常的财政管理决策,原则上也不承担救助地方政府的责任。但是,各国实践表明,中央政府并不能完全对地方财政危机置身事外,因而会不同程度地关注地方财政状况,监管地方债务。

(一)中央政府对地方财政危机的救助责任大小决定了其对地方债务的监管程度

德国没有法律明文规定联邦政府对地方政府债务的担保义务,但是德国宪法法院曾裁定,各州应遵守“忠诚性原则”,即如果某州确实无法偿付债务,联邦政府及其他各州可施以援手。因此,在某种程度上,德国地方政府债券存在着国家的隐性担保。2009年前,财政部对地方政府发行债券只进行“窗口指导”,约束力较弱。2009年6月后,实施“债务刹车法”,正式限定地方政府债券发行规模,发行条件日益收紧。

巴西在地方财政危机发生之前,联邦政府对地方财政管理的约束力相对较弱,对地方政府的财政行为并未施加有效的控制,地方政府从国际市场获取信贷的行为未受到联邦政府的监管。1979年第二次石油危机冲击之后,不顾支付能力大小,各州市都纷纷鼓励公有企业从国外市场借款。在1989年、1993年和1996年,巴西先后爆发三次地方政府债务危机,联邦政府分别予以援助。在援助地方政府的过程,巴西联邦政府开始对地方政府施加一系列财政约束。在第二次危机援助中,联邦政府规定,不允许债务违约的州举借新债;修订宪法,允许联邦政府从中央对地方的转移支付资金中扣除地方应偿债务的资金。在第三次危机援助中,联邦政府与各州政府共同制定《促进州级政府重组和财政调整的激励计划》,对于财政重组不力的州,联邦政府将停止提供转移支付,甚至没收它们的本级税收收入,用于偿还债务。

(二)地方债券的投资者结构会影响中央政府对地方债务管理的干预程度

美国的市政债券大约四成由个人投资者持有,是债券市场中唯一一类主要由个人投资者持有的债券品种。原因是,个人所得税在美国税收收入中的占比很高,而个人投资市政债券的收益通常是免税的。以个人为主的投资者结构,决定了市政债券能否顺利发行取决于市场接受程度,联邦政府无需过多干预。日本地方政府债券最初大部分是由中央政府掌控的国有金融机构承接购买,金融资源配置类似于财政转移支付,因此中央政府对地方政府的债务管理比较严格。2005年以前,日本的地方政府发债,必须经过自治大臣(现总务大臣)的审批,防止地方政府债务膨胀,确保地方财政健康运行;防止资金过分倾斜富裕地域,确保资金合理分配;协调金融资源在中央政府、地方政府及民间配置关系等。随着日本地方债的融资资金从政府资金为主转向民间资金为主,中央政府的管理也在逐渐减少。从2006年开始,日本政府已经停止使用这种审批制,取而代之的是突出地方政府在发债方面的自主性,并加强了地方议会的约束作用。