中国的权力结构 国资归谁管？管什么？怎样管？(2)

国有资产委托代理链条过长的痼疾需要诊治

《经济参考报》：您在接受其它媒体采访时谈到国资管理体制中的委托代理理论，国务院是代理全国人大来管理企业，应当怎样理解？

李锦：委托代理理论的引入，为国有资产改革问题的研究提供了重要理论基础和独特视角。委托代理理论所涉及的既有委托人问题，也有代理人问题。依据委托代理理论，我们可以将整个国有资产委托代理链条划分为四个层次。

第一个层次就是全民作为委托人将全民财产委托给全国人大代理。理论上，社会主义国家的每个公民均是全民财产的主人，但是从全民财产的实际运行需要出发，必须要求存在一个客观主体，国家是充当全民所有制财产的天然代表，国家所有制随之诞生，这也是国有资产委托代理关系产生的起点。全国人大由此便是第一个委托代理人。

第二个层次就是全国人大作为委托人将全民财产委托给国务院代理。任何一个国家全民财产的运行过程都主要是由其政府（国务院）来承担，国务院代理成为国家所有制的逻辑选择。

第三个层次是国务院作为委托人将全民财产委托给国务院国资委代理。政府作为国有资产的所有者代表，通过一定的途径和形式，以委托人身份把国有资产委托给国务院国资委代理。

第四个层次是国资委作为委托人将全民财产委托给国有企业董事会代理。企业作为国有资产的经营者和参与市场竞争的微观主体，由他们完成保值增值、壮大公有制经济实力的任务。

比较四个层次的委托代理关系，第一个层次国有资产委托代理关系长期内没有更有效的替代方式，常常是无效的，如果全国人大常委会不了解国有资产管理情况，这个链条便和全民所有者是被间断的。相比之下，第三个层次委托代理关系内部存在诸多问题。所以，国资管理体制成为这次改革的重点。从十四大到十九大报告，国资改革总被排在突出位置。

实践中，国务院是一个庞大的机构体系，部门很多。国资委、财政部等不同部门及不同级别政府之间，从不同角度细化了第三个层次国有资产委托代理关系，形成了不同的国有资产委托代理链条。中国的权力结构因此，国有资产管理体制改革的基本内涵在于第三个层次委托代理关系内部的链条调整。

人大手上有“明白账”监督要长出“牙齿”

《经济参考报》：《意见》明确要求实现全口径、全覆盖，为国务院向全国人大常委会报告相关工作提供了遵循和依据，将有助于提升国有资产管理的透明度和公信力。

李锦：近年来，全国人大常委会多次就国有资产管理听取国务院专项工作报告，人大国有资产监督职能有所增强，但这项工作有待从制度上进一步完善。国务院要强化责任担当，采取有力措施，切实摸清家底，建立健全全国各类国有资产管理报告制度，将所有国有资产包括地方国有资产纳入监管范围，实现全覆盖，向全国人大报告全口径国有资产的“明白账”，自觉接受人大监督。要按照国家统一的会计制度规范国有资产会计处理，制定完善相关统计制度，确保各级政府、各部门和单位的国有资产报告结果完整、真实、可靠、可核查。加快编制政府综合财务报告和自然资源资产负债表。组织开展国有资产清查核实和评估确认，统一方法、统一要求，建立全口径国有资产数据库。建立全口径国有资产信息共享平台，实现相关部门单位互联互通，全面完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况。

《经济参考报》：《意见》在制度设计中聚焦于增强监督实效。这是不是意味着全国人大监督任务会加大加重？

李锦：显然，报告制度的建立只是一个起点。牵涉国家所有制完善与国有资产的管理，更深层次的改革要跟上来。为了贯彻落实好这项改革举措，全国人大常委会必须坚持问题导向，突出监督重点，实行正确监督、有效监督，增强监督实效，让监督长出“牙齿”。意见要求审议报告后，全国人大常委会将审议意见送国务院研究处理。国务院要将审议意见分解细化到相关部门研究处理和整改，要健全问责机制，加大问责力度，对涉嫌违纪违法的要依法依规严肃处理，并在6个月内向全国人大常委会报告研究处理情况以及存在问题整改和问责情况。