改革开放以来中国共产党党内法规制度建设的几个主要特征

《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的一个预热，今后必将出现肃清党内风气的“净化”运动。在中国共产党的幼年时期，由于党内法规不健全，因此，不能有效地通过党内法规集中党内正确意见，也难以通过党内法规有效制止错误路线的推行。《制定条例》的颁布使中国共产党有了第一部正式的公开发布的“党内立法法”，这是推动以党内法规建设为核心环节的党的制度建设，推进党建制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的重要举措。

人民网4月1日报道 第一条 为保证党的干部路线方针政策的贯彻执行，防止用人失察失误，严肃处理干部选拔任用工作中的违规违纪行为，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规，制定本办法。第一条 为保证党的干部路线方针政策的贯彻执行党内法规的基本特征是，防止用人失察失误，严肃处理干部选拔任用工作中的违规违纪行为，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规，制定本办法。第一条 为贯彻落实党中央关于全面从严治党要求，严明党的政治纪律和政治规矩，健全干部从严管理和任用制度，完善能上能下的选人用人机制，建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质干部队伍，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》等法律法规，结合本市实际，制定本实施办法。

2006年 6月, 党中央又出台了 《党政领导干部职务任期暂行规定》、 《党政领导干部任职回避暂行规定 》、《党政领导干部交流工作规定 》 三部法规 。这些法规汇在一起, 共同构成了初步的干部人事工作法规体系 , 为加强干部队伍建设提供了有力的制度保证 。(二)领导干部廉洁从政行为规范体系逐渐完善 。在改革开放初期 , 为规范党员领导干部廉洁从政行为, 党中央颁布了 《关于严禁党政42机关和党政干部经商、 办企业的决定 》、 《关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的决定 》 等法规 , 有力促进了党员领导干部廉洁自律工作的规范化和制度化。 1993年以后 , 党中央针对党员领导干部廉洁自律工作又先后颁布了 “五条规定 ”、 “新五条规定 ”、“四条补充规定” 等, 并对企业领导干部提出了 “四条规定 ”。 1997年党中央先后出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定 》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行 )》 等数部重要纪律法规 , 进一步健全了党员领导干部廉洁从政行为规范。

为有效查处新形势下权钱交易案件, 2007年 5月 29日 , 中央纪委颁布了 《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定 》, 提出八项禁止性要求, 进一步充实完善了党员领导干部廉洁从政行为规范 。①近年来 , 各级纪律检查机关结合本地区和本部门的实际, 颁布实施了一批具有较强针对性的党员领导干部廉洁从政行为规范, 初步建立起适应社会主义市场经济要求的党员领导干部廉洁从政行为规范体系 。(三)党内监督法规制度体系初步形成 。改革开放以来, 党中央高度重视党内监督工作, 先后出台了 《关于建立干部监督工作督察员制度的办法 (试行 )》 (2000年 2月 2日 )、 《关于加强组织部门干部监督工作若干意见 (试行 )》 (2000年 12月 25日)等重要法规, 党的各级组织在实践中探索出述职述廉 、 巡视、 谈话和诫勉等一系列党内监督的具体制度 。2003年 12月 , 中共中央颁布了 《中国共产党党内监督条例 (试行 )》。这是中国共产党历史上第一部系统规范党内监督工作的基本法规, 它明确规定了开展党内监督的指导思想 、 重点对象、 重点内容, 党内六种监督主体的职责 、 责任和权利 , 党内监督的十项制度以及如何保障党员和党组织切实履行监督职责、发挥监督作用 、 执行监督的措施 。

②近年来,又先后制定了 《关于中共中央纪委 、 中共中央组织部巡视工作的暂行规定 》、 《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见 》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、 《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》 等具体监督制度和相关配套规定。这样, 一个以党章为核心、 以监督条例为主干 、 以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督法规制度体系初步形成 。(四)查办违纪案件程序类法规制度体系不断健全。为了规范纪检工作 , 中央纪委在 1987年7月颁布了 《关于处理检举、 控告和申诉的若干规定 》、 《党的纪律检查机关案件审理工作条例 》 等重要法规。这些程序性法规的制定和实施 , 表明党的纪律建设和检查监督工作进一步走向制度化、 规范化。为了加强信访举报工作, 党中央先后颁布了 《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例 》 (1993年 8月22日 )、 《关于进一步加强信访工作的通知 》(1998年 12月 29日)、 《关于中央纪委监察部机关处理信访举报件的规定 》 (2004年 8月23日 )等多部法规。为了加强部门之间在查处案件方面的协调配合, 中央纪委会同相关部门联合出台了多部法规 。

譬如, 为了加强纪检监察机关和审计机关在查处案件中的协作配合, 2003年 8月 26日 , 中央纪委 、 监察部 、 审计 署联合 发出《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》, 规定各级纪检监察机关和审计机关在查处案件中 , “可以根据需要召开联席会议研究相关问题 , 建立相应的沟通 、 协调机制 ” ③ 。43改革开放以来中国共产党党内法规制度建设的几个主要特征①②③参见 《人民日报》 2008年 11月 4日 。参见 《最 新常用 党内 法规 》, 法 律出 版社2005年版, 第 52— 92页。《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》 第 3卷, 中国方正出版社 2005年版, 第 208页。二 、 党内法规建设由侧重惩治 、 侧重治标向惩防并举、 注重预防转变在上世纪 80年代初, 随着国门的打开,一些走私贩私、 投机诈骗等不法活动日趋抬头 , 少数党员领导干部也参与其中, 在广东、福建、 浙江等沿海地区表现更为突出 。面对严峻的反腐败形势 , 党中央及时出台了一批以惩治为主的法规性文件。 1982年 1月 , 中共中央发出紧急通知指出:“对于这个严重毁坏党的威信 , 关系我党生死存亡的重大问题, 全党一定要抓住不放 , 雷厉风行地加以解决。

大力宣传《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等各项党内法规，注重党内法规宣传与国家法律宣传的衔接和协调党内法规的基本特征是，坚持纪在法前，纪严于法，把纪律和规矩挺在前面，教育引导教育系统广大党员做党章党规党纪和国家法律的自觉尊崇者、模范遵守者和坚定捍卫者。切实抓好党风廉政建设和反腐败工作，全面贯彻《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《廉洁自律准则》、《纪律处分条例》、《党内监督条例》、《问责条例》等党内法规和中央八项规定及自治区 28 项配套规定精神，严格履行“一岗双责”，落细落实全面从严治党主体责任，坚持把纪律和规矩挺在前面，强化对党员干部的教育、管理、监督和问责，进一步转变工作作风、防控廉政风险，有针对性地开展警示教育，确保权力阳光运行。冯子勇身为共产党员，无视党纪党规，依据《中国共产党纪律处分条例》第二章 违纪与纪律处分第六条党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。

②2005年 1月出台的 《建立健全教育、 制度 、 监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要 》 更是同时蕴含预防、 规制和惩治等多种功能 , 强调 “既要从严治标, 更要着力治本, 惩防并举 , 注重预防” ③ 。为深入推进预防腐败工作, 2007年 9月13日, 国家预防腐败局正式成立。 2008年 5月, 中央颁布了 《建立健全惩治和预防腐败体系 2008— 2012年工作规划 》, 党内法规工作继续向惩防并举 、 注重预防的方向发展 。三 、 党内法规建设日益尊重和保障党员的民主权利, 彰显人本化第一 , 在文本上, 初步构建了以党章为核心 、 以 《中国共产党党员权利保障条例 》 为主干、 以其他配套规定为补充的党员民主权利保障法规制度体系 。改革开放以来 , 中国共产党出台了多部、多层次法规制度, 以维护党员民主权利, 推进党内民主建设。 (1)党章明确规定党员享有八项民主权利 。十二大党章在总结历史经验的基础上, 把党员权利规定为八项 , 主要表现在党员对党内事务的知情权、 参与权, 对党的决策的讨论权 、 表决权 , 对党的工作的建议权、倡议权 , 党员个人的选举权 、 被选举权、 申诉权 、 批评权、 辩护权和意见保留权, 对党的干部的评议权、 监督权和罢免权等方面 。

随后几部党章都沿用了此规定 , 这为保障党员权利提供了根本法规依据。 (2)出台了党员权利保44党的文献2009年第 4期①②③《三中全会以来重要文献选编》 (下 ), 人民出版社 1982年版, 第 1024页。参见兰亚宾: 《党内反腐法规体 系研究》,《中共四川省委党校学报》 2005年第 4期。《最新常用党内法规》, 第 98页 。障方面的专项法规 。 2004年 9月 , 党中央在总结试行条例实施近 10年经验的基础上 , 正式颁布了 《中国共产党党员权利保障条例 》。其最大特点在于废止了过去以义务本位的立法原则, 改为以权利为本位的立法原则 , 坚持权利与义务的统一。 (3)党内其他单项法规对党员一些具体权利的行使和保障作出了明确规定 。如关于党员行使监督权 , 《中国共产党党内监督条例 (试行 )》 将 “保障党员权利情况 ” 作为党内监督的七项重点内容之一, 强调加强党内监督必须督促党的各级组织和领导干部维护好党员权利① ;党员的表决权 、 选举权和被选举权 , 在 《中国共产党基层组织选举工作暂行条例 》 (1990年 6月 27日)等法规中有明确规定 ;党员的控告申诉权, 在 《中国共产党纪律检 查机关控告申诉工作条例 》(1993年 8月 22日)等法规中有具体规定, 等等。

这样, 党章、 《中国共产党党员权利保障条例》 和党内单项法规从不同层面对党员民主权利的行使和保障都作出了规定, 形成了一个较为完善的法规体系。第二 , 在实践中建章立制 , 确保党员享有民主权利。近年来 , 一些地方纪检监察机关积极探索 , 不断创建党员权利保障的新机制 。现行党章第四条第六项规定: “在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时 , 本人有权参加和进行申辩, 其他党员可以为他作证和辩护。” ② 但是 , 在实践中党员这项权利经常被忽视 。为了改变这种情况 , 江苏省盐城市在党纪政纪案件审理中 , 特设 “党内辩护律师”, 探索建立党纪政纪案件审理谈话助辩制度。其主要做法是建立 “五制 ”。一是建立委托化的助辩制 。在案件审理期间, 允许被审理人在本党组织内或本单位内 , 委托党员或公务员代为辩护。二是建立人性化的预约制 。改变过去与被审理人谈话 “限时定点 ” 的做法,在与被审理人正式谈话一周前 , 预约谈话的时间 、 地点, 并让其聘请助辩人员 。三是建立公开化的咨询制 。

主要是党的法规滞后于时代发展和党的建设、党的工作实践，有的党内法规质量不高、针对性可操作性不强，一些党内法规执行得不好，落实不到位。其中，党章的修改，党的全国代表大会选举、组织方面的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“加强党内法规制度建设”，强调：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。