当代中国政治体制改革的困境与进路

当代中国政治体制改革的困境与进路

作者: 史成虎张晓红

摘要：当前，我国政治体制改革所面临的难题是在60多年的政治制度发展过程中形成的路径依赖现象，也就是我国具体政治体制在变迁的过程中对核心制度的高度依赖。这种依赖一方面使好的政治制度得以延续，可以为其以后的政治发展提供一个基本的模板和发展指向，另一方面它可能使一个坏体制“顽强”地生存下去，要改掉它比建立一个新的体制还要艰难。我国政治体制改革要取得突破必须实现政治发展的路径创造，在党政关系、改革理念和权力制约等方面为我国的政治体制改革寻求有效的路径。

关键词：政治体制改革；路径依赖；路径创造；收益递增

中图分类号：D62 文献标识码：A 章编号：1673-9841（2013）02-0024-08

自1978年以来，我国经济体制改革已经进入“而立之年”，取得了较大的成果。然而，相对于经济体制改革而言，我国的政治体制改革却显得较为滞后。随着经济体制改革进入深水区，深化政治体制改革业已进入当前改革的主流语境。与此同时，深化政治体制改革也陷入了“改什么”和“如何改”的困境。近年来，学界从不同的视角分析了政治体制改革所面临的问题，并提出了许多解决的办法。纵观学者的分析以及给出的破解之道都有一定的道理，但大多数学者都是从影响我国政治体制改革的内外部因素来寻找产生问题的原因，而少有从政治制度本身的属性特点来分析政治体制改革所遇到的困境并给出应对之策。从制度主义视角看，新中国成立后的政治发展，具有明显的制度变迁的痕迹，其制度主义取向十分显著。作为新经济史学派的代表，格拉斯・诺斯认为，某种制度即使是低效的，政府也会对这种低效率的制度加以维护，因为制度存在路径依赖的现象。路径依赖理论的提出是政治学研究的一场革命，为一些具有制度主义取向的制度变迁提供了一个崭新的解释和探究的视角，使从事政治研究的学者们又多了一个研究制度替换的原因、过程和结果的新的工具。本文试着用路径依赖的理论对具有显著制度主义取向的当代我国政治体制改革所面临的困境和破解之道给出分析，以飨读者。

一、当代中国政治体制改革的困境：路径依赖

路径依赖理论是一门跨学科的前沿课题，最先运用于生物学领域，后来运用于科技领域中技术变迁的理论研究之中。所谓路径依赖，一般是指：“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的‘路径’，制度变迁只能按照这种路径走下去。”在制度经济学中，路径依赖分为两种不同的向度：良性路径依赖和恶性路径依赖。前者是指制度初始状态较为合理并能随着环境的变化而进入一种良性的循环轨道，从而促进了经济增长，实现收益递增的效果，并产生路径依赖的正效应；后者是指由于初始制度设计的不合理，导致其在变迁中沿着错误的路径渐行渐远，直到进入了路径循环的“闭锁”状态而难以自拔，使得经济发展缓慢，甚至停滞不前，也使其他良性制度安排被排除在外，它严重迟滞了社会的发展，从而产生了路径依赖的负效应。

路径依赖不仅存在于技术变迁和经济发展的进程之中，而且也存在于政治发展的过程中。这是因为政治制度也会出现收益递增以及政治市场也存在发育不完全的市场。政治制度的收益递增是由政治的集体性、复杂性、强制性和不对称性等特点所决定的。政治制度的自我强化使得制度变迁过程中更优的制度很难实现对旧制度的替换。政治制度变迁中的路径依赖表明政治发展存在着惰性，表现为：当某种政治制度沿着某个既定的方向发展下去，其规模也会不断扩大，如果对其发展轨迹进行改变代价必然十分高昂，即使另一种政治发展道路是更优选择，但基于初始制度的选择，新制度也会遭到扼杀。总之，路径依赖理论强调对初始制度的选择，也就是说在路径依赖理论中历史是至关重要的，时间安排的不同和顺序的变化会导致不同的结果。这是一种基于路径依赖理论的新型历史观，尽管它存在诸多缺点，如难以预测未来，无法对经验进行验证，难以合理解释内生性制度变迁等，但它为我们分析制度替换提供了一个崭新的分析手段，尤其在分析我国当代政治体制改革时，这种分析视角更是发挥着独特的功能。

（一）收益递增与当代中国政治制度的初始选择

把握限制机会制度，遏制“两极分化”，保证弱势学生与强势学生享有平等机会并拥有更多的优先权。无论是香港以国家为坚强后盾抵御亚洲金融危机、非典疫情、国际金融危机的冲击，还是香港各界人士积极投身国家改革开放和现代化建设，或者是香港享有“一国两制”的制度优势占得发展先机，都在告诉人们，深入推进“一国两制”实践，符合国家根本利益，符合全国人民共同意愿，符合香港居民利益，符合香港繁荣稳定实际需要。一般来说，一个国家的政治号令或者说政治统治着均出自于一个集权者或者一个集权系统，但是日本在很长的一段时间内，并存着两个统治系统，分别是日本天皇制度和日本幕府制度。

改革开放以来，中国的政治制度变迁的革命性是显而易见的，其后果也十分重要。新民主主义革命胜利后，通过暴力方式走上执政地位的中国共产党以苏联政治制度为模板建立了以自己为唯一执政党的高度集权的政治体制，同时也构建起了全能型的政治社会关系模式，这是新中国政治制度中最核心的制度，它决定了国家权力（最为重要的政治资源）在不同行动集团之间的原始配置。最重要的是，在制度的初创时期，制度机构就出现秩序化的倾向，即某一行动者只要进入这一初始的制度架构中就能受益，成为既得利益者。当初选的政治制度随着外界环境的变化而发生转型或外围结构出现微调时，他们可能发展成为强势行动集团，并且个体行动者不但在思想上会为该种制度辩护，在行动上也会自觉维护该种制度的秩序，从而使他们日益成为这一精英机制的主要组成部分。与此同时，一些从其他精英机制中脱离出来的行动者或者社会上的“自由人”进入这种政治结构内时，不得不转换角色，由“自由的言说者”变得“入乡随俗”了，在忠诚与利益的权衡中逐渐被同化。这一过程中，制度所具有的超强自主性和自我实施性特点一览无余。毋庸讳言，在当今中国政治制度中，这种以暴力为主要方式构建起来的初始制度架构仍然处于核心地位，并表现为明显的路径依赖特征。

3.0版本的善治理论强调“公共事务公共管理”，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为“善治”意味着国家与社会良性互动、协同治理，因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担、利益分享、权力协同，是第三代治理理论的主要诉求。去年，云南省在深化医药卫生体制改革方面坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，遵循医疗、医保、医药联动改革根本路径，着力在建立强有力的医改领导体制、建立公立医院运行新机制、推进分级诊疗制度建设、改革完善药品生产流通使用政策、巩固完善基本医保制度、推进现代医院管理制度建设、改善群众就医体验等重点领域和关键环节取得新突破，努力提高人民健康水平。去年，我省在深化医药卫生体制改革方面坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，遵循医疗、医保、医药联动改革根本路径，着力在建立强有力的医改领导体制、建立公立医院运行新机制、推进分级诊疗制度建设、改革完善药品生产流通使用政策、巩固完善基本医保制度、推进现代医院管理制度建设、改善群众就医体验等重点领域和关键环节取得新突破，努力提高人民健康水平。

纵观30多年我国政治制度的演进轨迹，可以发现，最重要、最核心的政治资源仍然掌控在政府手中，由于政府权力不能受到有效监督，所以，当前无论是作为政治系统核心的党和国家，还是系统内个体行动者都有一个共同的首选目标――追求政府利益最大化。但难题出现了，二者之间的目标虽然一致，又不可避免地产生对立：作为政治的组织机构，党和国家（尤其是最高层组织）为了维护自身的权威和提高政治存在的合法性，在不断巩固中共领导地位的同时，需要对政治组织进行适时调整和改革，发挥其公共职能的作用，以实公共现利益最大化。这种政治体制既是为了实现收益递增的预期，也是为了迎合民众的期许。但这又与制度架构内一些人的利益诉求相悖，遭到了他们强烈的抵制。我国政治体制改革一路走来，虽然也取得了一定的成绩，如技术官僚的构建、废除领导干部终身制等，这种制度架构的外围调整和内部要素的轻微变动，也引起体制内一些人的不少诟病，甚至抵制，因为这种改革没能满足他们实现收益递增的预期，甚至使他们利益受损，改革一词表面上也进入他们的主流语境，但他们嘴里喊着“改革”，行动上却表现消极，维持现状才最符合他们的需求。

（二）当代中国政治制度在收益递增的驱动下自我强化

建国以后，党和政府利用掌握的丰富的军事资源和强大的政治力量，对绝大部分社会资源和权力实行垄断。1978年以来，党和政府通过不断推进的改革将原本属于社会的权力和资源交还给社会，但核心权力、关系党的生存和发展的资源以及政治战略性资源仍然牢牢掌控在自己的手中，中国政治制度呈现的这种强大的刚性特征是应对各种对关键性制度挑战行动所必须具备的制度属性。当然，这种刚性的制度属性需要党和政府的体制具有自我发展的能力，包括更新组织的能力、建没和同化的能力、学习能力以及应对各种危机和挑战的能力，否则难以克服路径依赖的“惰性”，最终可能成为破坏政治体制的核心要素。

从政治制度架构的内部来看，我国是以党治国的体制，在国家政治的核心制度中，关键性的组织和资源由党和政府控制着，其途径是通过组织利益化（如党管干部）来实现，这称为同化机制，它所具有的控制力远比道德教化更有威力，个体官僚在同化机制的作用下不断加强对党组织的依附和追随，保证了个体的行动在价值取向上与政治组织的基本要求的一致性，一般不会出现与政治组织基本价值取向不同的个体行动，因为这需要个体行动者付出较高成本和具有高尚的道德素养，即使出现某种偏离“航向”的行为，也是个别的行为，难以形成集体的意向，更不可能改变整个组织的基本价值取向。进入体制内的个体行为和思想已经被附着在既存的制度架构中，寻求最大化的利益成为其共同的目标。需要指出的是，随着市场经济体制的建立，以权寻租等权力腐败以集团和群体的形式加速向外扩散，这是政治制度中具体体制不完善导致的结果。少数行动者利用体制的漏洞通过非法手段寻求正常收益以外的高额报酬，这种与政治组织基本价值取向相反的行动，是威胁政治制度稳定和可持续发展的最可能的核心要素。

六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两个党内重要法规，以党章为根本遵循，坚持思想建党和制度治党相结合，充分吸收党的十八大以来全面从严治党的理论和实践创新成果，紧紧围绕严肃党内政治生活和加强党内监督，作出了从严治党全面系统、明确具体的规定，进一步实现了党内政治生活和党内监督制度化、规范化、程序化，为推进全面从严治党、提高党的创造力凝聚力战斗力提供了更加有力的制度保障，这对于推进党的建设新的伟大工程、推进中国特色社会主义伟大事业具有里程碑意义。在党的制度建设的宏观层面上我们可以把党内规章称为“党内法规”，但对于党的基层组织活动中制定的规章制度则以“党内规章”称之要更妥当一些，对于党的制度建设中的体制、机制问题唯有使用“制度建设”的概念才是贴切的。以上率下，各级领导干部特别是高级干部首先做到对党绝对忠诚，严格按党的制度和规矩办事，夙兴夜寐为党和人民工作，任何时候都不搞特权，都不破坏党的制度和规矩，就能上行下效，凝聚起严肃党内政治生活、净化党内政治生态的强大气场。

从政府与社会的关系来看，改革开放以来，由于政治体制内外环境的变化，促使党和政府与社会的关系由“全能主义”过渡到“权威主义”。随着社会经济的日益活跃，利益主体多元化的趋势日益明显，社会阶层分化日益加剧，不同阶层要求分享更多政治权力的呼声越来越高，党和政府本着与时俱进的原则对他们的利益诉求采取不同的策略，如对中等收入者阶层和文化领域的知识精英实行吸纳的政策，让其进入体制内分享部分利益和权力，并以立法的形式保障私有权，允许民营企业家参政、入党，对其既得利益实施法律确认，确保他们的政治要求得到合理满足。然而，民营企业家和中等收入者虽然对民主和法制有相应的要求，但出于“利维坦”的畏惧，即他们中的大多数对以党和政府为中心的权威体制产生与生俱来的畏惧感，只能采取与这种体制合作的态度，并与体制内的个体行动者（党政干部）建立某种联盟，以合法、制度化的（或非法的、非制度化）方式获取利益最大化。在这一过程中，可能产生权力和资本的勾结，即少数民营企业家利用强大的资本实力收买个别掌握核心权力的官僚，从而左右着政府政策的出台，以实现两者利益的“最大化”。同时，一些文化领域的知识精英在市场经济趋利的背景下也整体坍塌：有的从感性回归现实；有的隐遁于“象牙塔”之中；有的屈服于权力和金钱，选择与政治精英和经济精英进行合作，形成了“经济精英、政治精英和知识精英三大群体实现了同步化的发展，改变了以往政治精英群体一枝独秀的局面”。这样，缺乏有效监督的权力、膨胀的资本和垄断的话语权紧密结合在一起，如果没有受到必要约束，最终会演变成为具有“霸权”性质的精英联盟，它是以侵蚀社会底层民众的经济利益和政治权力为代价的，从而加剧了不同阶层之间的矛盾，并“对民主构成了一个结构性束缚”。 二、政党关系规范化：当代中国政治体制改革的路径创造之制度保障