刘尚希万字长文：财税体制怎么改？(2)

加快财政体制与税制改革，出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。加快财政体制与税制改革，出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。加快财政体制与税制改革，出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。

第四，以宪法为统领完善事权划分的法律框架。按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求，建议在宪法中明确事权划分原则，对中央事权、地方事权、共同事权和委托事权等形态作出原则规定，并以此为指导，通过立改废等多种形式，在各相关单行法律中具体规定该领域的事权划分，以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。另外，以立法形式，规范上级政府对下级政府事务的干预方式，并明确纠纷协调和仲裁救济办法。比如，明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题。

（四）建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度

推进国家治理现代化，深化财政改革，预算权的完整和统一当务之急，迫切需要改变目前法定支出挂钩以及存在部门二次分配权的局面，真正实现预算的完整性。

在对公共权力运行的权力清单制度完善过程中，各级政府、部门的权力边界要划分清楚，否则对于哪些权力该放、哪些权力该保留就不太清楚，政府权力清单要法制化、规范化，同时真正发挥人大的监督作用。在对公共权力运行的权力清单制度完善过程中,各级政府、部门的权力边界要划分清楚,否则对于哪些权力该放、哪些权力该保留就不太清楚,政府权力清单要法制化、规范化,同时真正发挥人大的监督作用。加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，切实保证各级政府在法治轨道上开展工作。

在不突破上级编制部门核定的机构个数、编制总量和领导职数前提下，邀请第三方机构对各部门、单位及科室职能进行分析研判，科学核定滨海区各部门总岗位数和各类岗位数额，将原来的48个部门单位整合压减为19个“大部门”和4个经济发展一线经济服务部门。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，完善一般公共预算、政府性基金预算和专项预算（“三公”经费预算、债务预算、政府采购预算）相辅相成的全口径预算体系。三,认真制定xx年的校内预算,严格进行预算控制.财务处除了做好向上级财政上报我校预算之外,还要结合我院教学评估,科研支持,学生奖助补等各部门的不同需求,分配校内预算资金,以保证各职能部门各项工作的顺利进行.由于预算管理采取项目管理,加上资金的合理分配,有序的监督和服务,使xx年的校内预算能够严格按照下达的预算执行,使本年度的预算做到收支平衡,略有盈余,预计年底使用率达到90%.由于加强预算资金使用方向的控制,使有限的资金保障了学校各项工作的顺利进行.。

三是强化公民对预算的参与。按照契约理论，公权力是民众赋予的，预算权自然应该体现民众意愿，新修订的《预算法》对基层预算审查需要吸收民众参与等提出了要求。当前，一些地方尝试参与式预算改革探索，加强了公民、社会参与预算审核的过程，是有益的探索，下一步可以加强。

四是实施全面绩效管理，解决办事和花钱两张皮的问题。在预算实施的过程中，办事是目的，花钱是手段。但在实际运行过程中，经常出现把手段当作目的，而忽略了目的本身。例如，为了盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展，国务院先后发布《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》和《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》等文件，目的是激活存量资金，通过这些资金来“多办事”“快办事”，实现促进经济发展和改善民生的作用。但在操作过程中，我们对花钱进度考核要求非常严格，对财政库款考核提出了明确要求，按各地库款水平进行考核排名和约束，例如珠海市就因为库款考核问题受到约谈。至于这些钱是否花在应该花的地方、花的效果如何却没有相应完备的考核机制。只考核“花钱”进度，而不考核“办事”的能力、基础和观念改变，这是舍本逐末。这涉及财政与其他部门之间的关系与责任问题，同时也有可能产生和放大财政风险。

（五）建立辖区财政责任机制，构建和完善地方税体系

防止省级以下各级政府的“层级化”行为倾向，应建立有效的辖区财政责任机制，这是省级以下财政体制改革的核心。

一是明确辖区内的横向财政平衡责任。在既定的中央与省的财政体制条件下，省一级政府对其辖区内的横向财政平衡应首先负责，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。

二是明确辖区内的纵向财政平衡责任。也就是说，不能只顾本级政府财政能过日子，还要保障辖区内下级政府财政能过日子。例如，在省域范围内，应做到省、市、县、乡各级政府的财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。在市域范围内，要做到市、县、乡政府财政之间的财力与事权相匹配。

三是从完善国家治理体系高度推进“营改增”后地方税改革。目前，地方税改革已经到了非常紧迫的时候。因为这不仅涉及“钱”的问题，还涉及许多与国家治理相关的重大问题。应适当扩大地方的税收权限。中国的地方治理结构有很大的区域异质性，全国各个地方经济社会以及自然状况不同，应赋予地方因地制宜的能力，有必要适当扩大地方的税收权限。涉及全国性的税收立法权集中在中央，而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征，但中央保持否决权，需报中央审议，中央同意方能开征。要构建以消费为税基的地方税种，动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等，都可以成为地方税基。这与当前扩大消费战略、转变经济发展方式以及推进人口城镇化是相吻合的。

（六）强化资金统筹，提高财政支出效率

资源的有限性与需求的无限性是经济学面对的一个基本矛盾，财政资金也面临这样的约束，要求财政资金使用做到效用最大化。财政资金使用又是一个庞大而又有机的系统，如同战役需要各部队、兵种协同作战形成合力才能打赢一样，统筹财政资金使用需要将任务目标分解成不同职能、不同活动、不同项目来具体推进，其使用的财政资金要统筹，做到充分、有效使用。根据系统论原理，系统的功能与结构密切相关，结构决定功能，因此，财政资金使用必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为，有序协同、形成合力。财政是国家治理的基础和重要支柱，统筹财政资金不是简单归类集中，也不是简单集权，更不是放松预算约束随意调整预算，而是要立足眼前化解存量资金，更要放眼长远健全体制、机制，明确主体职能，强化责任，发挥财政在国家治理中的作用，减少新存量生成的内在机制效应，形成财政资金充分、有效使用的良性循环。

统筹财政资金使用，应该根据“系统”目标，空间上分层（“职能”“活动”“项目”），时间上分步（近期和远期），对策上要通过体制、政策和管理分别施策，做到“分层、分步、分策”有序推进，实现一个“系统”在两个维度、三个层面的有机统筹。一是完善体制，促进部门或地方政府职能配置优化和运行协同化，推进宏观统筹；二是创新政策，强化主体责任，强化机制，实现中观统筹；三是加强管理，促进项目资金充分、有效利用，突出绩效管理，做好微观统筹。这样宏观、中观、微观统筹协同推进，近远兼顾，分策应对，配以财政管理制度健全和技术改进，共同促进财政资金充分有效利用和财政可持续发展，实现财政资金保障国家运转和职能实现的功能目标。

深化财税体制改革，加强预算统筹，严格执行两年以上项目结转资金收回制度，提高财政专项资金使用效率，建立转移支付与人口迁移挂钩机制，推进财政资金向生态功能区、财力困难区、农村和社区倾斜，加大预决算和“三公”经费公开力度，推进区级全口径预算全覆盖。按照《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》和《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》的规定，对政府性基金预算结转资金进行清理，每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%，政府性基金预算结转资金规模较大的，应调入一般公共预算，补充预算稳定调节基金。同时，按照国家和省进一步做好盘活财政存量资金工作的要求，我们将各部门2013年以前年度的结转结余资金收回预算，对不需按原用途使用的资金2403万元重新安排，统筹用于相应的重点领域。