刘尚希万字长文：财税体制怎么改？

事权改革是现行财政体制改革的一个重点，其改革的基本方向应当是决策权与执行权在中央、地方之间进行调整，在“中央决策、地方执行”的基本框架下，对部分决策权下移，尤其是一些行政审批，可以交给地方，以扩大地方决策的自主权；对地方的部分执行权上移，由中央来直接履行，减少地方过多的执行事项，从而减少地方支出责任。在地方内部，即省级以下政府之间也应进行同样的事权改革，分门别类、因地制宜，可把一些决策权下移到市一级或县一级，同时把一些执行权上移到市一级或省一级。这样也有利于地方治理中实现财力与事权的匹配。

政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制还不够健全，财政教育投入机制有待按照标准科学等要求进一步完善，并逐步实现规范化和法治化，社会力量兴办教育事业的潜力尚未充分发挥。深化财税体制改革，完善省以下财政事权与支出责任划分改革，理顺财政直管县体制，做好“营改增”后续工作和开征环境保护税前期工作，实行综合与分类相结合的个人所得税改革。科学划分市以下财政事权和支出责任，推进绩效预算管理改革。

财税体制改革展望与建议

by刘尚希 程瑜 李成威 樊轶侠

关于深化财税体制改革，党的十八届三中全会提出“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，并从改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权和支出责任相适应的制度三个方面提出了具体的改革要求。党的十九大进一步提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。

财政是国家治理的基础和重要支柱，突出体现财政在公共风险治理中的重要作用。而我们所面临的公共风险不能从哪一个领域的风险孤立地看，特别是财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。由于各种风险本身就存在不确定性，且常相生相克，因此，必须从整体上把握公共风险，提升化解公共风险的能力。具体来说，需要放在新时代背景下，站在新的历史方位当中，从财税体制改革入手，打通各种风险治理之间的壁垒和屏障，使财政作为基础更牢固，作为支柱更结实。

（一）以化解公共风险为着眼点，为改革注入确定性

继续深化财税改革，推进财政事权和支出责任划分改革，推进预算公开透明。推进财政事权和支出责任划分改革，完善预算管理，全面实施绩效管理。财政改革，抓好了财政票据电子化管理改革，完善了“乡财县管”、部门预算和国库集中支付等制度。

加强对转移支付资金使用情况的监督检查，逐步建立省财政对县级预算审查制度，指导县级财政部门深化预算改革，强化预算约束，按照“先保工资、保运转和保重点事业发展，有余力再安排其他发展性支出”的要求，合理安排使用转移支付资金。按照《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》和《财政部关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》的规定，对政府性基金预算结转资金进行清理，每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%，政府性基金预算结转资金规模较大的，应调入一般公共预算，补充预算稳定调节基金。解读：建立国家公园体制，事权统一责权相当——近期出台的《建立国家公园体制总体方案》明确提出建立统一事权、分级管理体制和财政为主的多元化资金保障制，直接针对国家公园体制试点中的“权、钱”难题。

换言之，未来50年中，由人口结构变化导致的经济增长减缓、财政收入减少和公共支出增加的三个潜在风险并存和相互交织的复杂局面，必将使欧洲各国时刻警惕其债务危机的风险，提高其养老金制度的财务可持续性。深化财税改革，贯彻落实新预算法，推进政府事权和支出责任相适应制度改革，探索建立跨年度预算平衡机制和实施中期财政规划，完善财政预算绩效管理和政府购买服务改革，完成“营改增”扩面任务，稳步推进税制改革，完善政府性债务管理和防范化解债务风险体系。构建网上公共服务与管理平台、城市数据中心、政府公共信息资源交换平台等各种公共服务平台，加快实现制造、金融、医疗、教育、交通、养老等社会各个领域的网络化、平台化，并将所有系统打通成为一个全社会共享大数据平台，在此平台之上对社会各领域进行统筹协调，挖掘社会各领域的数据资源潜在应用价值加以横向运用，从而催生社会新型服务，促进社会创新深度，为社会智能化政务管理、产业发展和民众生活提供真正的助力。

第三，处理好民生与发展的关系。推动财政改革应该在动态中处理好民生与发展的关系，涉及发展和稳定、短期和长期、利益与风险等重大问题。当前，容易出现两个误区：一个是过分追求发展的速度和规模，忽视民生问题的解决，陷入为发展而发展的误区，偏离了本原的目标；另一个是过分强调改善民生的力度和时限，把促进发展的必要资源过多地用于当下民生问题的解决，陷入杀鸡取卵的误区。一旦落入这两个误区当中，就无法处理好民生与发展的关系，就会产生另一种公共风险：既不能实现良性发展，也不能从根本上持续改善民生，从而背离可持续发展和长治久安的战略目标。当前，推进人口城镇化是财税体制改革中处理民生与发展关系的一个重要问题。人口城镇化的实质是农民市民化，农民市民化过程存在的不确定性也容易引发公共风险。对于农民来说，尽管已经有2.7亿农民在城里工作和生活，但他们在公共服务待遇上还不平等，长期处于漂泊状态，这本身就是一种巨大的公共风险。对于国家来说，这还容易导致产生城市内部“二元化”、扩大内需受阻、宏观效率难以提升等公共风险问题。财政改革是化解这些公共风险的基础条件。长期以来，划分政府间收支、中央对地方实行转移支付制度都以户籍为依据，这与城镇化过程中的人口流动不相适应。人口城镇化要求各级政府的责任，尤其是财政责任要重新界定，中央与地方的事权、财权和财力要重新组合，以适合民生与发展的动态调整。

而金融波动的直接原因虽与经济金融互动反馈中固有的“加杠杆-去杠杆”周期性因素有关，但“一行三会”体制下，银行、证券和保险分业监管，以及监管部门独立于中央银行的金融管理制度，才是事前助推泡沫酝酿风险、事中反应滞后控制不力、事后救助失效推诿责任的深层次根源。突出全过程的质量监管，通过事前预防性监管以防范风险，事中督促性监管以控制风险，事后跟踪性监管以化解风险，切实将质量监管措施落实到制造、销售、消费等质量形成的全过程，实现全程“闭环”监管，杜绝监管漏洞。要按照国发43号文件“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的基本原则，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，依法举债，用严格的程序处理好怎么借、怎么用和怎么还的问题，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，推广使用政府与社会资本合作模式，加强政府或有债务监管，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

各地区、有关部门要高度重视，积极推进医保支付方式及相关领域改革，人力资源社会保障、卫生计生、财政、物价、中医药等部门要分工合作，形成政策合力。当月新增社会融资规模为16300亿元，也远超市场预期2016年去产能工作继续坚持政府有效监管的原则，各部门分工有序并形成监管合力，进一步明确了市场规则、规范了市场秩序，确保了市场机制正常发挥作用以购买力平价来看，印度的经济超过日本21世纪经济研究院认为，下一步要解决经济脱实向虚的问题，核心在于垄断性行业放开，大多管制性行业给民间投资以空间，通过向民资让利、为实体减负等多重组合手段，来解决货币传导机制的问题，让实体经济重拾积极性。社会主义初级阶段的相关理论及社会主义本质论，都对“什么是社会主义”做出了深刻详细的回答，解放并发展生产力，消灭地主剥削，消除两极分化等均是社会主义本质理论对社会运行的良性体制和社会发展的协调进步的内在要求，而针对于如何建设社会主义的问题，社会建设理论体现得更为充分和具体，这种充分和具体，主要表现在社会运动的动力机制上，该理论强调社会主义社会运行的内源动力是为了不断满足广大人民群众在物质和文化上的需求，而社会主义社会运行的直接表现的动力则是改革，改革、稳定、发展，是社会运行整合机制方面不可或缺的三部分，将这三者有机高效的组合在一起，是社会主义社会发展的必然道路。

（二）以构建中央与地方财政关系为主线，按照“一体两翼”的路径推动财税体制改革

以往，我们从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三个方面并行的路径推进财税体制改革，事实上这种改革很难有效协同推进，使改革陷入原地转圈的情况。党的十九大提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”，把构建中央和地方财政关系摆在首位，这不仅是一个摆布顺序的问题，实际上也反映出财税体制改革应有的逻辑和路径顺序。

这其中蕴含着改革的框架性思路，可概括为“一体两翼”：以财政体制的改革，即中央与地方财政关系的改革作为一体，以预算制度和税收制度的改革作为两翼，构成一个有机的整体，相互协调、相互配合、整体推进。1.出台了我市深化财税体制改革的意见，明确了预算管理制度、财政分配体制、支出管理机制和政府债务管理制度改革的目标、方向、任务和要求，上半年各项改革快速有序推进。应当设法把已分散的财政力量，重新集中掌控到国家手中，也就是说，重建中央的大财政，积极调节地方财税收入，改革现行税制中的那些弊端。

划分财政事权和支出责任时，会涉及中央政府各个部门与地方的关系，哪些归中央、哪些归地方。这同时涉及中央、地方的本级支出，以及转移支付。各部门的职责界定清楚了，就可以计算部门预算到底要花多少钱，中央与地方就可以更好地规划清楚。否则中央与地方的关系可能错位，事权紊乱。

地方政府“缺钱”不能从地方政府收入的角度来考虑，而应该从中央与地方的事权、财权分配考虑。我们现在说支出，地方支出占比达到85%，几乎每年提高一个百分点。在这种情况下，要有一个多大的地方税体系才能支撑地方的支出责任？如果按照这种支出情况来“补偿”，意味着85%的税收要交给地方，中央收入占15%就够了，这就会使20世纪90年代分税制改革的成果毁于一旦，导致中央对地方的控制力下降，这显然是不现实的。

加快财政体制与税制改革，出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。加快财政体制与税制改革，出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。加快财政体制与税制改革，出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。

目前我国事权调整的特点是，部分决策权下移，部分执行权上移。适合交给地方决策的事情，更多地将决策权下放给地方；通过上收部分事项的执行权，增加中央政府直接的支出责任，以此提高中央政府的支出比重，减轻地方政府的支出负担。应该说，在推动财政体制改革、划分财政事权和支出责任的过程中，实际上就能反推预算和税制应该改革的地方，前者也为后者提供了目标和方向。

（三）从两级治理出发，完善中央与地方财政关系

从国家治理来观察，深化财政体制改革，要强化两级治理架构。虽然我国有五级政府，但在国家治理架构上是两个层级，实行两级分权，即中央与地方；而地方是一个整体，省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分在不同地方可以不同，属于地方内部的事务性分权，地方立法权归地方的最高政府——省级政府，省级以下政府不能分享。因此，财政体制改革要分两个层次来进行：一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应，二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。

第一，国家层面的财政体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求，符合激励相容，有利于调动地方的积极性。

分税制改革进一步明确了中央与各级地方政府的财政分配关系,提高了国家财政。把原来财政部教科文司的“文化处”与“中央文化企业国有资产管理办公室”职能进行合并，形成“大文化司”，既体现了对文化的重视，是财政部践行文化自信的具体体现，更顺应文化改革发展的新形势，从体制机制上提高文化治理能力、激发文化创造活力。深化财税体制改革，完善省以下财政事权与支出责任划分改革，理顺财政直管县体制，做好“营改增”后续工作和开征环境保护税前期工作，实行综合与分类相结合的个人所得税改革。