现代财政制度的三个支撑(2)

不难看出，无论是从供给侧理解新时代的增长方式转变，还是从需求侧探析新时代的增长模式转换，其实都蕴含着高质量发展的内容。在供给侧，以科技创新和人力资本积累为动能的经济增长方式是质量型、集约型的，而不是数量型、粗放型的。在需求侧，应转向以居民消费增长为主的内需拉动增长模式。这种增长模式是以居民收入的继续提高、消费级次的不断上升和收入分配的渐趋公平为基础的，是以中国居民能够更多地享受到本国经济快速增长所增进的经济福利为结果的。

正是基于上述理解，笔者认为，在社会经济的层面上，新时代背景下的高质量发展蕴含着不可分割的两个方面：一是促进增长转型；二是促进分配公平。

财政治理的现状及其对高质量发展的制约

产城融合与民生事业发展离群众需求还有较大差距，交通、教育、医疗、休闲娱乐等城市生活配套设施不足，尤其是2017年大气污染pm10、pm2.5居高不下、在武汉排位靠后，交通拥堵突出，城市管理和社会治理水平还不高，公共服务体系有待完善。根据面临的财政经济形势，2017年预算编制和财政工作的指导思想是：在以习近平同志为核心的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实新发展理念，适应把握引领经济发展新常态，坚持以提高发展质量和效益为中心，坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策思路，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，加强预期引导，深化创新驱动，财政政策要更加积极有效，大力实施减税降费政策，深入推进财税体制改革，着力构建现代财政制度，进一步树立过紧日子的思想，加大财政支出优化整合力度，保障重点领域支出，统筹盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益，严格贯彻预算法，提升依法理财水平，加强地方政府性债务管理，积极防范化解财政风险，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。 ②由于我国电能质量监测与监管机制尚不完善， 难以做到 “谁污染、谁治理” ，电能质量问题主要体现在用户侧市场，我国对电能质量治理的需要也更加迫切、要求更高。

然而受客观条件的约束，当时的改革并未真正触动政府间事权和支出责任的划分，而是基本延续了既有的做法，造成中央与地方在事权划分上的不明确、不细致，特别是涉及全局性资源配置的支出责任被大量划分给省及省以下政府，而对于中央与地方事权划分的进一步改革被承诺在分税制实施后再来处理（参见楼继伟《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社，2013）。深化财税体制改革，完善省以下财政事权与支出责任划分改革，理顺财政直管县体制，做好“营改增”后续工作和开征环境保护税前期工作，实行综合与分类相结合的个人所得税改革。推进财政事权和支出责任划分改革，完善预算管理，全面实施绩效管理。

另一方面，由于三四线城市土地财政依赖度与一二线城市差距不大，因此，三四线城市在整体而言，暂未出现出于土地财政依赖为动力的土地过度开发出让。土地成交量明显萎缩，土地出让金减少让无法摆脱土地财政束缚的地方政府财政吃紧。试编政府性综合财务报告和财政“十三五”专项规划，完善“3+3”政府预算体系，将所有收入全部纳入预算管理，部门预算支出按功能分类细化到项级科目，清理收回2012年及以前年度财政存量资金和结转结余资金，及时收缴入库并统筹使用，清理税收等优惠政策，严格控制部门新增债务，积极争取省级转贷债券，启动政府向社会力量购买服务机制，推动“费随事转”，探索推进政府和社会资本合作的ppp新模式，改造升级国库集中支付和预算指标系统，平稳运行3.0软件和监控系统。

税收收入方面。在中国目前17个税制的全部税种中，与土地和房产交易直接相关的税收有10种，包括耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、城市维护建设税、契税、印花税和房产税等；间接相关的税种有3种，包括增值税、企业所得税和个人所得税。

非税收入方面。各地与房地产业相关的收费项目通常多达数十种甚至上百种，主要有土地部门的收费、土地转让相关的服务性收费，以及财政、农业、林业、电信、水利、文物、房产等部门的收费。

政府背景的贷款。现代财政制度的三个支撑以储备土地为抵押品向金融机构借款，成为各地政府筹集建设资金的常用手段。

1994年以后朱镕基搞了分税制改革，中国的中央财政和地方财政才是50%各占一半，中央政府才有点儿财政能力，向地方做专项投资，才能调动了地方经济，否则就是政不出红墙，你说什么没有用各地扭头该干嘛干嘛，因此我把中国的体制归结为一句话，叫做中央承担最终风险条件下的地方政府公司化竞争。健全省以下财政管理体制，完善县级基本财力保障机制，推进省直管县财政管理方式改革。6月22日，印发《绵阳高新区管委会办公室关于改革完善我区镇（街道办事处）财政体制的通知（试行）》（绵高管委办函〔2016〕20号），对收入划分、支出范围划分、财力划分等内容进行改革，通过改革完善现行财政体制，实行财政税收收入属地管理，进一步优化经济发展环境，充分调动镇、街道办事处发展经济和组织收入的积极性，夯实财力基础，提高基层财政保障能力。

即：从2017年1月1日起，为加强财政资金统筹使用，将新增建设用地土地有偿使用费、南水北调工程基金、烟草企业上缴专项收入等3个项目收支由政府性基金预算转列一般公共预算，在减少政府性基金预算收支的同时，相应调增一般公共预算2017年收支数和2016年收支基数。今年的整个财政预算（包括一般公共预算、全国政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算）收入是250173.03亿元，支出是267942.49亿元，21800亿元与以上两个数字的百分比分别为8.71%和8.14%。汇总一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算收支，加上上级补助收入、上年结转结余等，2017年东莞市财政总收入预计为861.8亿元。

而 2015 年新预算法实施后，我国开始对地方政府债务规模进行限额管理，根据财政部公布的数据，2015 和 2016 年地方政府负有偿还责任的债务为 14.76 万亿和 15.32 万亿。到2013年，两级政府财政总收入是12.9万亿，中央政府的债务总额是8.7万亿，地方政府的债务总额则是从无到有，膨胀到了无法收拾的地步，按照中央调查组2013年中的清查结果，大概是18万亿。07年末地方政府债务约4万亿，其中融资平台债务仅约1万亿，但是到了09年年末，出问题了，据银监会数据显示，地方融资平台的债务激增到了 7。

总体说来，过去的20多年间，在1994年分税制改革中确立的现代税收体系，基本上发挥了确保政府机构运转、促进经济效率和改善社会公平等三大功能；分税制改革所确立的各级政府间“分灶吃饭”的基本框架，确保了中央有财力履行宏观调控职能，同时也调动了地方发展当地社会经济事业的积极性；与此同时，21世纪初开始兴起的土地财政，在很大程度缓解了各地对于建设资金的渴求。这些成为近十多年来中国经济继续保持高速增长态势的重要驱动力。

具体来看，中国经济受国际金融危机以及欧债危机的双重影响，外贸需求萎缩，此外人口红利和体制红利衰竭等因素也使得原有出口驱动型经济模式不可持续，经济面临转型压力。在经济增速放缓、结构转型的新常态下，如何开拓新的增长点支撑经济增速6.5%以上，同时又保证经济结构的持续改善和转型升级，实现创新、协调、绿色、开放和共享的发展理念，必然需要进一步释放改革红利。核心提示：2014年中国宏观经济步入新常态，gdp进入放缓，但这并不妨碍股市的向好，在刚刚过去2014年的下半年a股迎来了一轮上涨行情，而2015年的首个交易日，a股更是喜迎开门红，沪指创65个月新高，尽管股市仍有小幅的震荡，但是不少投资者还是看好2015年的股市，认为在经济延续新常态的情况下，会释放出新的投资机会，那么经济新常态下的投资机会还有哪些，中国经济又有哪些挑战和风险。

如前所述，中国经济的转型升级，在供给侧表现为以传统要素（劳动、土地和资本）为动能的经济增长转型转变为以现代要素（科技进步和人力资本积累）为动能的经济增长，在需求侧表现为出口拉动、投资驱动的增长模式转型转变为居民消费拉动的增长模式。而无论是科技进步、人力资本积累还是居民消费，都要求财政治理体系应当以人为本、注重民生，而既有的政府支出结构却是建设型偏向的而非民生型偏向的，各级政府及其财政在教育、医疗、养老等领域的公共服务供应的数量和质量上存在着很大的不足。同时，原有的以增值税、营业税、消费税等商品税为主体的税制结构，以及以土地出让金为主体的政府性基金收入结构，对高质量发展也产生着一定的阻碍作用。比如，这种税制结构和收入结构导致较低收入人群税收负担反而越重，累退性特征显著；它未能促进居民间收入分配的公平，反而在一定程度上拉大了居民之间的收入差距。现代财政制度的三个支撑

促进高质量发展的财政治理之道

从促进高质量发展的角度看，中国应当对既有的财政治理体系方面进行全面而深刻的变革，加快现代财政制度的建设步伐。

根据既定的路线图，建立现代财政制度沿着三个步骤展开：一是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；二是深化税收制度改革，健全地方税体系；三是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。其中，第一步建立预算制度着眼于政府支出，第二步深化税制改革着眼于政府收入，而在理顺政府支出和收入这两个“条条”之后，自1994年分税制改革以来备受诟病的中央和地方财政之间“块块”关系的改革也就有了一个扎实的起点。完善中国财政治理、建立现代财政制度的三个方面具体分析如下：

自2015年起新预算法（实为预算法修正案）的实施，标志着建立现代财政制度迈出了关键的第一步

将一般公共预算、政府性基金预算、社会保障基金预算、国有资本经营预算这四个预算统一到全口径预算中，以及通过发行地方政府债券的方式规范地方政府举债机制等举措，为建立全面规范透明、约束有力的现代预算制度提供了基本的解决方案。但是，应当看到，四个预算的分立，尤其是以土地出让金为主的政府性基金收入在地方财政中所充当的重要角色，以及社保基金支出在广义政府支出中所占的较小份量，折射出长期以来地方政府的利益诉求和追求是以建设性财政为主，而非将建设性财政和民生性财政相并重的。其结果是，尽管有许多地方在经济建设层面上取得了突出的成绩，而在教育、医疗、住房、养老等民生事务方面的投入却相对欠缺。同时，不少地方政府由于在举债融资机制上的不当运作，给自身带来了沉重的债务负担，蕴含着巨大的财政风险。这些问题的存在，是当前中国社会主要矛盾的重要积聚点，需要通过大力整合四个预算的关系、推进公众参与式预算、构建地方政府债券市场，乃至改革地方干部晋升机制等途径，对既有的预算制度进行全方面的治理。

2016年5月营改增试点的全面推开，标志着深化税收制度改革的正式启动

为了实现高质量发展，税制改革需要从总量和结构两方面同时入手。首先，从广义税负—政府收入占GDP的比重—来说，已经达到34%左右，在国际范围内，这是一个不低的数字，如果考虑到民众所能享有的很低比例的社会保险保障，那么，中国民众的税收痛苦指数是相当高的；另一方面，在全部政府收入中，正税的比重只占50%左右，而发达国家通常在90%以上，相比之下，中国税费体系的不规范、非透明、欠约束的特点十分突出。因此，税制改革的关键点与其说是在减税降费上，倒不如说应放在清费立税上，需通过清费立税来强化政府收入机制的规范性、透明性和约束性。其次，从税制结构来说，既有的税制模式是以增值税、消费税等间接税为主体的，这一模式有助于确保税收收入的稳定性，在征税方式上较为简单，其最大的缺点是，间接税具有累退性，即低收入者所承担的税负比高收入者要重，在收入差距日渐扩大的今天，它不仅未能发挥缩小差距的作用，反而有着推波助澜之嫌。为此，在社会征信系统逐渐完善、电子支付方式迅速流行的今天，应当尽早确立（持有环节的）房产税、遗产与赠与税、（综合型）个人所得制等直接税为主体的税制模式，因为这些税种具有累进性，那些具有较多财产和收入的个体需要承担更多的税负，而这也与其享受更多的如安全、交通、环境等公共服务是相称的。藉此，目前不充分、不均衡的社会经济格局有望得以一定程度的缓解。

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，这是党的十九大关于现代财政制度建设的一个新提法

在多层级的政府架构中，各级政府间的财政关系应当是分级的，即一级政府对应的是一级相对独立的财政。然而，1994年的分税制改革，其出发点是实现地方财力向中央的转移，以强化中央的宏观调控能力。但是，如前所述，由于此时中国经济环境的变化，地方政府需要承担的地方性公共事务逐渐增加，分税制改革客观上造成了税收权力上移而支出责任下移的不均衡格局。地方政府为了应对地方财力上的困难，不得不尽力拓宽税收之外的融资渠道，这是导致近年来土地财政到处兴起、地方债务无序扩张等问题的现实土壤。因此，在预算制度得以规范、税收制度得以完善的前提下，如何理顺政府间财政关系，尤其是中央和地方之间的财政关系就成为建立现代财政制度的最后也是最重要的一环。其要点在于：明确政府与市场关系，清晰地界定政府的活动边界；政府在其活动边界之内，厘清具体的公共事务，并将其明确地配置给各级政府；根据各级政府所承担的事务范围及其介入程度，明确支出上的责任；依据各级政府所承担的事务和支出责任，配置相应的财力。依此，权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系方可得以呈现。

【本文作者为厦门大学宏观经济研究中心副主任，教授；本文系教育部哲学社会科学重大攻关项目研究成果（项目编号：14JZD011）】