现代财政制度的三个支撑

原标题：财政治理与高质量发展

“高质量发展”概念的提出，是中国改革开放四十年以来社会经济演进的产物。改革开放以来的中国经济增长历程可以分为以下三个阶段：市场化改革制度红利阶段（1978年至2000年）、外贸、人口和房地产等三大红利驱动阶段（2001年至2010年）、经济新常态阶段（2011年至今）。在社会经济的层面上，新时代背景下的高质量发展蕴含着不可分割的两个方面：一是促进增长转型；二是促进分配公平。

“十二五”期间，我国城乡居民人均可支配收入明显增长，收入分配差距也在缩小。财税金融质量提升 深化非税收入收缴分离改革，推行社会综合治税，财政总收入完成24062万元、增长14.55%，其中地方一般预算收入完成13800万元、增长14.64%，10年来首次实现月均衡入库。四是各级财政增收压力很大，城乡居民收入增长与群众期望还有一定差距。

高质量发展的社会经济内涵

与“增长”相比，“发展”一词有着更加丰富的内涵，它不仅包含单纯的GDP增长，也包含结构升级、分配公平、环境改善等方面，甚至还涉及社会稳定、法律公正、政治廉明等内容。因此，要全面、准确地界定“高质量发展”，势必会涉及经济、社会、法律、政治、历史、文化等众多维度，绝不是一件轻易就能够完成的事情。要正确把握“高质量发展”的核心内涵，可以像我们以往关切“增长”一词一样，着重将其放置在社会经济的层面上加以考察。基于这一理解，“高质量发展”一词主要涉及两个方面：一是增长转型问题，二是收入分配问题。前者关乎效率，后者关乎公平。

具体说来，所谓增长转型问题，指的是中国经济在着重依靠劳动力、土地、资本等传统要素在数量上的扩张而驱动的高速增长之后，如何顺利过渡到以技术创新、人力资本积累等现代要素在质量上的提升而驱动的中高速增长上来。同时，在增长模式上，如何实现从出口拉动、投资驱动的外需导向型增长模式，转换到内需拉动尤其是居民消费拉动的内需导向型增长模式上来。

所谓收入分配问题，指的是与改革开放以来中国经济持续快速增长过程相伴随的城乡之间、地区之间、居民之间的收入分配差距呈现出不断扩大的态势。如何在新时代的进程中缩小这些差距，尤其是缩小居民之间的收入分配差距，是优化财政治理促进高质量发展所需处理的主要问题之一。

高质量发展的提出背景

“高质量发展”概念的提出，是中国改革开放四十年以来社会经济演进的产物。为更加明确这一点，有必要回顾中国实行改革开放政策以来的经济增长简史。大体说来，改革开放以来的中国经济增长历程可以分为以下三个阶段：

市场化改革制度红利阶段（1978年至2000年）

1978年党的十一届三中全会后，中国开始渐进式的市场化改革，其典型特征是对既有的存量部分—以国营企业为主体的工业体系—进行微调（比如，改国营为国有，先后实行两步利改税、租赁制、承包制、股份制、股份合作制等改革措施），将改革的重心放在做大增量部分：一方面通过开放引进外资，借鉴国际先进管理经验和技术；另一方面逐步支持和鼓励乡镇企业、集体企业和个体经济的发展。市场化改革的不断推进，改变了中国经济的竞争格局，大大提升了整个社会的劳动生产率。

进入90年代后，中国逐步逆转了改革初期大量产品难以有效供应的“短缺经济”格局，开始出现供给大于需求、生产能力相对过剩的“过剩经济”格局。其基本表现是九十年代初国有企业作为一个整体开始出现亏损的局面。为了去除过剩产能、降低债务杠杆（在此意义上，供给侧结构性改革的经历其实早在20多年前就已触及），1995年左右，中国开始实施俗称为“抓大放小”的国有经济战略性重组策略。与这一策略选择相伴随的是出现大规模的城市失业问题以及由此而产生的城市贫困现象；在降杠杆方面，典型的表现是90年代中后期工、农、中、建等四大国有银行所展开的剥离不良资产行动。

外贸、人口和房地产等三大红利驱动阶段（2001年至2010年）

2001年12月，中国正式成为世界贸易组织（WTO）的成员国。由于此时美欧等发达经济体正处于居民消费的繁荣期，全球贸易的增速大体要快于同期全球GDP增速的一倍左右。在此背景下，在国内外市场竞争中初步成长起来的中国制造的众多中低端工业品，以其物美价廉的形象迅速在全球市场中实现市场份额的扩张。中国的外贸依存度（即进出口总额占GDP的比重）由2001年的38%快速攀升至2007年的65%。全面步入全球市场后所打开的广阔市场空间，延迟了90年代国内所面临的因总供给大于总需求而必须做出的艰难的经济结构性调整，出口需求的拉动成为中国经济在2001年之后继续保持高速增长的重要驱动力，这是红利之一。

红利之二，即人口红利的延续。根据国际标准，中国于2000年就已经步入老龄化社会。不过，庞大的青壮年人口数量仍然可以为企业提供足够多的廉价劳动力。同时，尽管自2004年起珠海等东部沿海开放城市开始出现“用工荒”现象，劳资之间关系的转变迫使诸多企业不得不开始应对劳动力成本上升的压力，而2008年《劳动合同法》的颁布则进一步加速了企业用工成本的抬升。虽然自2004年后劳动力成本的每年增幅在15%以上（2008年和2009年除外，其时因受全球金融危机影响而降至10%以内），但由于其时劳动力工资的基数较低，劳动力成本相对于其他国家和地区来说比较廉价。低廉的劳动力成本成为驱动中国经济在21世纪的前十年继续保持高速增长的又一重要因素。

红利之三，房地产红利。1998年，中国结束福利化分房制度，对单位职工住房采取货币化补贴政策，这极大地刺激了对商业住宅的需求；再加上其时中国依旧处于工业化、城市化的加速时期，每年约有2000多万的农村劳动力流入城市，即便其中只有少部分有能力购房，但这一现象无疑也进一步加大了对商业住宅的需求。在土地供应方面，由于地方政府是将农村用地转为城市用地的唯一合法的征用者，在此背景下，“经营土地”和“经营城市”逐渐成为2000年后各地政府纷纷效仿的城市发展策略。其大致思路是：根据城市发展规划，用低廉的价格征用农村用地，将其转变为城市用地。其中一部分用于满足即期的城市建设发展需要，另一部分作为土地储备用于满足城市后期建设发展的需要。即期开发的城市用地又区分为三类：工业用地、商业用地和住宅用地。工业用地主要作为地方政府招商引资的手段，用低廉的价格将其使用权转让给制造业资本，用于促进当地的GDP增长、解决就业和增加财税收入。商业用地和住宅用地则通过土地市场以较高的价格转让，所获得的土地出让金（即国有土地使用权转让收入，其构成以税收收入为主、行政事业性收费等非税收入为辅；先后采用过“预算内收入”“公共财政收入”等称谓）只能用于解决一般公共预算收入，难以满足地方政府建设发展需要。

土地储备交易中心成立以来，严格按照规定对国有土地实行统一征用、储备、经营和管理，依法按程序对全县经营性用地实施了招标拍卖挂牌出让工作，自土地储备交易成立至今的5、6年时间，**县土地储备交易中心在**县国土资源局的领导下，以盘活存量国有建设用地、合理流转土地资源为工作出发点，供应国有建设用地32.4840公顷，其中划拨21.39公顷，出让11.0940公顷，收取土地出让金5054.2625万元，为**县城新区基础设施配套建设提供了必要的资金保障，解决了72个党政机关及社会团体单位的办公用地问题，为**县城特别是县城新区的建设发挥了积极的作用。2003年8月，我县成立了土地储备交易中心，隶属**县国土资源局，定编5人，主要从事土地征收征用、土地收购、土地储备、国有建设用地出让等工作。在2016年白云区土地征收储备出让工作计划中，钟落潭镇共有12宗产业用地进入征收储备出让计划，总占地面积6955亩，其中机场综合保税区首期围网区969亩计划于2016年完成土地出让工作，4宗共4689亩土地计划完成土地征收及用地报批工作，2宗共177亩计划完成用地结案工作，5宗共1120亩计划制定土地征收补偿工作方案，并启动土地收储工作。

因此，在21世纪的第一个十年里，中国经济的高速增长其实贯穿了这样的逻辑：各地热情洋溢的招商引资行动驱动着制造业投资的快速增长，制造业投资的快速增长刺激着市政基础设施投资的快速增长，而市政基础设施投资的快速增长又催生了房地产投资的快速增长。于是，也产生了这样的结果：在全社会固定资产投资中，制造业、基础设施和房地产这三个行业的投资占比总和高达70%以上。如果加入上述外贸红利和人口红利的因素，那么我们看到的是：由国内三大投资因素的驱动而带来的产能的迅速扩张，在为中国赢得全球工厂之称谓的同时，也使中国的经济增长呈现出明显的投资驱动、出口拉动的典型特征。相形之下，在拉动GDP增长的“三驾马车”—消费、投资和外贸中，消费则处于相对弱势的地位上，事实上，由于居民收入的增速未能赶上GDP增长的增速，因此，居民消费在GDP中的占比处于逐年下降的态势之中。而这一状况，恰是新时代中国所要应对的一个关键方面。

经济新常态阶段（2011年至今）

当前,中国发展的人口红利、出口红利大大减弱,传统式的投资驱动难以为继,消费驱动短期内作用不彰,产能过剩等问题突出,经济下行压力加大。目前，全球几乎所有的发达国家，如美、欧、英、日四大经济体都被债务缠身，2010年主权债务的总规模已经达到84万亿美元，为gdp的2.4倍。未来三十年中国就是一个科技驱动的三十年，上一个三十年中国经济的发展是要素驱动，要素驱动背后的核心是人口红利，下一个三十年，创新驱动，创新驱动背后的核心是技术红利。

首先是外贸红利的减少，在全球金融危机和欧债危机发生后，美欧等发达国家的居民被迫调整原先的过度或超前消费的模式，伴随国民储蓄率回升的是国际需求的大幅萎缩，全球贸易的增速大体降至与世界GDP增速相当的水平上。在此格局下，中国的外贸形势出现逆转。事实上，在2009年至2017年间，除2010年和2017年外，净出口对中国GDP增长的贡献率均为负值。

由“人口红利终究要消失，经济增长从过去的高速转化为相对低速的常态也是不可避免的”、“生育政策调整也不可能在短期内 人口红利”可知，生育政策调整无法改变人口红利逐渐消失的趋势，故选“逆转”比“带来”更恰当。严重的人口老龄化现象会进一步削弱香港的人口红利，20-64岁的劳动力人口虽微弱上升，但劳动力的老龄化带来的是有效劳动力不足，社会经济活力降低。86 . 随着劳动年龄人口进入负增长，人口红利终究要消失，经济增长从过去的高速转为相对低速的常态也是不可避免的。

第三，房地产红利的逐步消失。21世纪初，各地政府纷纷效仿的经营土地和经营城市策略，固然为工业化和城市化加速进程中庞大的市政基础设施建设需求筹集了大量的资金，但也造成了地方城市发展对于“土地财政”的严重依赖，这让房地产业脱离了其固有的消费属性，呈现出显著的金融属性。在短短的十多年间，各地的房地产价格迅速攀升至普通家庭难以承受的地步。与此同时，随着征地补偿、拆迁安置成本等的不断上升，自2015年起，全国土地使用权转让的总收益开始低于总成本。这意味着，地方政府已经无法从经营土地中获得净收益，亏损的部分只能依靠金融信贷加以弥补；也意味着，“土地财政”开始渐渐变成了“土地金融”。

供给侧结构性改革没有回头路，国内外经济形势倒逼上海必须提升供给的质量与效率，必须要做大高端产业的“分子”，控住粗放发展的“分母”，并通过政府自身改革，推动上海经济整体转型，为全国经济迈向“中高速、中高端”作出新贡献。在稳增长政策持续发力、供给侧结构性改革全面推进、经济新动能快速成长等因素的作用下，2017年中国宏观经济出现了触底企稳基础上的反弹，整体经济呈现出超预期复苏的态势。当前，广东从供给侧结构性改革出发，着力培育特色小镇经济，应积极发挥其专业镇建设起步早、产业配套完善的优势，借力制度供给创新，提高政府间协同治理能力，盘活存量经济，加快发展动能转换。

那么，对处于经济新常态的中国来说，应当采用怎样的发展策略呢？对于这一问题，我们可以分别从供给侧和需求侧加以解析。从供给侧来说，既然依靠劳动力、土地、资本等传统生产要素驱动的数量型、粗放型增长动力业已衰竭，那么，将中国未来的经济增长放置于以科技创新和人力资本积累等现代要素驱动的质量型、集约型增长路径上来，自然是题中应有之义。从需求侧来说，既然出口拉动、投资驱动的外需导向型增长模式已经难以维系，那么将中国未来的经济增长转向以消费拉动、投资驱动的内需导向型增长模式上来，无疑也是必需之举。