我国地方国家权力机关重大事项决定权的定位与性质

我国地方组织法赋予镇人大决定、监督、选举三项权力，以及保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定执行的保证权、决定权以及选举权等13项职权。严格落实“六权治本”要求，全面推行权力清单、责任清单制度，切实明确政府及政府部门的职能、职权依据、行使主体、责任事项、责任事项依据等，坚决消除权力设租寻租空间。依照权力、制度清单和查找的廉政风险点，特别是“权、钱、物”较为集中的重点岗位，规范权力行使过程，科学制定每项业务工作和权力行使流程图。

然而，在人大的四项法定职权中，与立法权、人事任免权、监督权相比，重大事项决定权的实施情况不尽如人意。实际工作中，人大对重大事项决定权的行使并未形成常态，即使偶尔行使，也出现畏首畏尾的情况。截至2015年3月，我国大陆31个省(自治区、直辖市)人大及其常委会有29个对重大事项决定权进行了立法。然而，这些地方性法规的实施效果不理想，其既缺少稳定的制度设置，也缺乏直接的约束和惩罚作用。再加上实践中，党委决策在指导政府行为方面往往会产生更为直接的作用，因此部分地方人大的重大事项决定权长期被“束之高阁”。作为一项被宪法明确规定的法定职权，为何在实践中会被“虚置”?重大事项决定权与人大其他权力以及党委、政府的决策权之间的关系是什么?笔者试图对这些问题进行分析、厘清，在此基础上归纳重大事项决定权的特征，以此为路径系统解析重大事项决定权的定位与性质。收稿日期：2017—08—18作者简介：吴晓旭(1989一)，女，郑州人，汉族，中南财经政法大学2016级宪法学与行政法学专业博士研究生，主要研究宪法学与行政法学，武汉，430073。

我国地方组织法赋予镇人大决定、监督、选举三项权力，以及保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定执行的保证权、决定权以及选举权等13项职权。建立政府重大立法事项报告制度，政府立法涉及重大体制和重大政策调整的，由市政府向市委报告。在重大行政执法决定法制审核方面，目前我委无重大行政执法决定法制审核事项，尚未达到建立重大行政执法决定法制审核制度条件。

在管理地方事务效果上，有学者认为立法权完全可以替代重大事项决定权发挥作用。㈤对于以上观点，笔者难以苟同。重大事项决定权与立法权虽在目的上有一定的重合，但二者实际上是互为补充的关系，不可偏废。首先，立法权是重大事项决定权的基础。由于我国目前还没有出台关于人大行使重大事项决定权的法律层面的规范，因此，地方人大只能通过自身享有的立法权来制定适合本地方实际情况的地方性法规，以此来保障和规范该权力的行使。缺少立法权的支撑我国地方权力机关，地方人大重大事项决定权的行使将欠缺规范依据，无法展开。其次，重大事项决定权是立法权的必要补充。立法权的行使程序相较于重大事项决定权来说更为严格和复杂。社会转型时期，地方社会、经济发展速度较快，随之而来的是层出不穷的新问题。面对情况紧急、迫切需要规范的事项，立法很难及时给出解决方案。这时，地方人大可以先行作出决议、决定来暂时替代立法，起到临时规范的作用。再次，从另一个方面来说，立法权的行使是重大事项决定权的结果。如上所述，地方人大会对紧急事项作出决定、决议后，待日后实施条件较为成熟，可视情况将其上升为法律，以在本行政区域内产生普遍约束力。最后，重大事项决定权的行使是对立法权的～种细化。

由于立法规定一般较为概括，因此，地方人大在对重大事项作出决议、决定时，实际是对法律法规中比较原则的问题进行具体化。(二)重大事项决定权与人事任免权的比较人大依照宪法和法律规定的权限和程序，选举、任命、罢免国家机关组成人员及其他公职人员的权力是人事任免权，该权力的有效行使有利于促进重大事项决定权的贯彻执行。重大事项决定权与人事任免权的区别较为明显：第一，前者的对象是事，即重大事项、国家事务；而后者的对象是特定的人，即由人大选举产生的国家机关的领导人员和工作人员。第二，在效力范围上，依据决定权作出的决议、决定具有普遍的约束力和适用性；而人事任免权由于对象特定，只对被任免对象发生效力。笔者认为，重大事项决定权与人事任免权是互为包含的关系。首先，通过对其他国家机关领导人员的任免，依法行使人事任免的权力，保障了地方人大及其常委会所代表的人民意志得到实现，有利于树立人大权威我国地方权力机关，保障了地方人大作出的决定、决议的贯彻和执行。其次，重大事项的范围较大，其中包含有人事任免的内容。然而，人事任免的内容并不必然都属于重大事项的范畴，二者的范围有重叠部分。重大事项决定权与人事任免权从本质上来说是不同的两项权力。

以实现“六权治本”为目标，强化对行政权力的制约和监督为了贯彻落实习近平总书记提出的“反腐倡廉的核心是加强对权力运行的制约和监督”的重要论述，开创我省弊革风清、富民强省的新局面，省委提出了“六权治本”的工作思路，按照依法确定权力、科学配置权力、制度限制权力、阳光使用权力、合力监督权力、严惩滥用权力的要求，强化对行政权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。全会提出，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。

“一府两院”在针对重大事项作出具体行为之前，将这些事项提请人大常委会审议，实际上就是为人大对“一府两院”行使监督权提供了具体的内容。在这个过程中，人大的决定权、监督权和“一府两院”的执行权共同发挥作用，形成了相互制约和平衡的关系，体现出我国宪法、法律对权力进行配置的特点，即在人大之下各国家机关的权力运行机制。其次，监督权为重大事项决定权在实践中能够发挥实际作用起到保障作用。要衡量决定权的实际效果，就必须把决定权与监督权结合起来行使。若只是作出决议、决定，但缺乏跟踪监督，这样的决议、决定实施起来会由于缺乏强制性造成人大重大事项决定权的行使变为“走过场”。因此，地方人大在行使重大事项决定权的过程中，要充分重视监督权的作用，综合利用多种监督方式，以此来维护决定权法律地位，树立人大权威。通过以上分析可见，人大自身拥有的四项法定职权实际上并非完全独立，不同之处主要表现在权力的规范功能和社会作用上。这些权力彼此之间在行使过程中有时会发生规范功能的交叉和社会作用的重叠，因此，必须结合在一起，共同发挥国家权力机关所享有的国家权力的法律作用。

㈢对任何一种权力的忽视，最终都会影响人大职权的发挥，影响人大在我国政治制度中的地位和作用。二、重大事项决定权与其他机关权力的比较人大的重大事项决定权在一定程度上被视为一种决策权。在地方决策体系中，拥有决策权的主体除了权力机关之外，还有党委以及政府。因此，重大事项决定权并不是唯一的决策权力，地方党委的政治决策权和政府的行政决策权也是地方决策体系的重要组成。三种决策权力在相互协作的运行中，形成了多层次、多方位的决策体系。“在新的历史时期，要坚持和完善人民代表大会制度，就有必要使党、人大和政府的重大事项的决策权分开。”@一项政策从酝酿、出台到最终贯彻执行，需要经过不同的阶段和步骤，不同决策主体在其中发挥着不同的作用。(一)重大事项决定权与党委决策权的关系分析中国共产党对国家和社会的领导，是中国特色社会主义最本质的特征。@在政治文明范畴中，党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一于人民代表大会制度的内在逻辑。@因此，任何组织、其他国家机关不能与之并列甚至超越它。地方人大作为地方国家权力机关，其权力的行使就应当不受党委的干涉。人大重大事项决定权是宪法、法律明确规定的法定职权。

二是权力绝对化现象非常严重，书记的集权程度高，不仅干部的提拔任用，就连重大工程决策，都要由县（市、区）委书记一锤定音。我国地方组织法赋予镇人大决定、监督、选举三项权力，以及保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定执行的保证权、决定权以及选举权等13项职权。河南省纪委特别强调,要抓住重大问题决策、重大项目建设、大额资金分配使用等重要权力,突出领导干部和管权、管财、管事的岗位人员以及窗口岗位人员的风险排查。

评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，发挥国家一切权力属于人民的制度优势，巩固全省政通人和、团结民主、拼搏进取的生动局面。

(二)重大事项决定权与政府行政决策权的关系分析人民代表大会与“一府两院”构成了国家的政权体系，人民代表大会权力能力在国家治理能力体系中具有核心地位，而“一府两院”的行政能力和司法能力则是国家治理能力的重要组成。从法律关系上讲，人大重大事项决定权与政府行政决策权是决策与执行、概括与具体的关系。行政决策权要服从人大重大事项决定权。虽然人大和政府同属于享有公共决策的权力主体，但二者的权力属性不同。从权力来源看，地方人大的重大事项决定权源于人民的授予，属原生性权力；而政府的政策决定权源于人大的授予，属派生性权力。从效力等级看，政府的政策决策权的法律效力低于人大的重大事项决定权。因此，政府政策决策权的行使需要受到人大重大事项决定权的制约和监督。笔者认为，人大的重大事项决定权与政府的政策决定权之间是决策与执行的关系。④人大决定权是在管理国家政治、经济、文化等事务中，针对重大事项，即对具有普遍性、全局性、长远性和重要性的问题作出决定。而政府行使的政策决定权具有执行型，为了更好地落实人大及其常委会作出的决议、决定，针对具体事物所作出的行政管理性的决定。

两种权力在属性上是不同的，人大的决定权具有创制性和自主性，而政府的决定权是执行性、从属性的。这就决定了人大要尊重政府在行政管理中的决定权，同时各级政府必须依法贯彻执行人大作出的决议、决定，及时提交或报告应当由人大及其常委会审议、决定的重大事项。经过以上论述，地方国家权力机关的重大事项决定权在地方决策体系中处于核心地位，党委决策权为人大的决策权提供了思想领导，但不可代替人大直接行使决定权。而行政机关决策权的实施必须以人大的重大事项决定权为基础。同时人大也要尊重政府的行政决策权，尊重政府自主进行社会治理。三、不同层级地方国家权力机关重大事项决定权的比较宪法赋予地方各级人民代表大会常务委员会以决定本地区重大事项的权力，但该项权力在不同层①秦前红、孙莹、黄明涛：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第6页。②郭道晖：《权威、权力还是权利——对党与人大关系的法理思考》，《法学研究》1994年第1期。③《董必武选集》，人民出版社1985年版，第308—308页：肖金明：《人民代表大会制度的政治效应》，《法学论坛》2014年第3期。④肖金明：《人民代表大会制度的政治效应》，《法学论坛》2014年第3期。

他要求，我市要继续加强县乡人大规范化建设，依法行使县乡人大讨论决定重大事项权，有效行使县乡人大监督权，加强县乡人大代表能力建设，加强县乡人大工作队伍建设，健全上下级人大联动工作机制。我国地方组织法赋予镇人大决定、监督、选举三项权力，以及保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定执行的保证权、决定权以及选举权等13项职权。建立政府重大立法事项报告制度，政府立法涉及重大体制和重大政策调整的，由市政府向市委报告。

以上分析说明，重大事项决定权的行使在不同层级的地方人大制度中扮演的角色和发挥的作用不尽相同。对于不享有立法权的地方人大，由于无权制定地方性法规来保障和规范其重大事项决定权的行使，只能依据上位法的规定。由于其层级较低，再加上管理地方事务中遇到的情况更为具体，单靠上位法的规定可能会出现可操作性差、事务范围涵盖不完全的问题。四、地方国家权力机关重大事项决定权的特征分析通过对比重大事项决定权与人大其他三项法定职权的关系，以及厘清了地方国家权力机关重大事项决定权与党委决策权和政府决策权的界限，可以将该项权力的特征总结如下：(一)创制性在当今代议制已成为普遍的政治制度的情况下，重大事项决定权的行使是无法绕开代议机关的。在我国，人民代表大会作为民意的代表机关，该机关行使权力的性质就是人民对自身权力的行使。另外，对于由“一府两院”之外的主体，即公民个人、社会团体等提出重大事项的议案的情况，人大在审议并作出决定的过程实际行使的就是创制性的权力。国家机关之外的提出主体提出自己认为的重大事项，以期得到人大的审议并向其他国家机关作出决定，达到预期目的。在这个过程中，国家机关之外的提出主体向人大常委会提出的议案经审议后虽然并非以法律形式表现出来，但人大常委会作出的决定或者决议对于负有执行义务的国家机关是有强制执行力的。