十八大以来党内法规体系建设的成就

廉政文化研究 2016年第 3期十八大以来党内法规体系建设的成就、特点及意义葛志强（中共中央党校 党的建设教研部，北京 100091）摘要：十八大以来，党内法规体系建设达到了新的高度，取得了一系列富有开创性、建设性的成就，包括首次明确党内法规制定的总依据、首次出台党内法规制定的总规范、首次对党内法规进行集中清理、首次编制党内法规制定工作的五年计划、修订一批具有根本指导意义的党内法规、制定一批体现问题导向意识的党内法规等，同时呈现出党内法规与国家法律衔接与分离相结合、目标导向与问题导向相结合、法规制定与督促落实相结合的特点。完善党内法规体系是顺应形势变迁、时代发展的需要，是推进全面从严治党的基础工程，是推进全面依法治国的重要保障。关键词： 十八大；党内法规；从严治党中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1674-9170 （2016）03-0022-06党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。[1] 十八大以来，党内法规制度体系建设取得了新成就，有了新发展，并结合时代特征赋予党的建设科学化水平以新的意义。

党内法规的制定与完善是党的制度建设的核心环节，将为党要管党、全面从严治党提供重要保障，为提高党的执政能力、巩固党的执政地位提供重要支撑，为全面推动依法治国、建设法治国家提供强大动力。一、十八大以来党内法规体系建设的成就党的十八大以来，党内法规制度体系建设科学有序、稳步推进，取得了一系列新成就。1.首次正式明确了党内法规制定的总依据。党章是党的总章程，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。党历来重视党章在党的工作、党的活动、党的建设等方面的指收稿日期：2016-04-08作者简介：葛志强（1991-），男，河北保定人，中共中央党校党的建设教研部硕士研究生。22导作用，但并未正式在党的文件中明确党章在党内立法方面的规范地位。 ① 2012 年 11 月，习近平在讲话中指出： “党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”， “建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据”[2] ，明确要求把党章作为建立健全党内法规制度体系的根本依据。2013 年 5 月颁布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”，把这一原则以法规的形式确定下来，使党内法规的制定依据更加明确、规范。

2.首次正式出台了党内法规制定的总规范。2013 年 5 月， 《中国共产党党内法规制定条例》及其配套的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》同时发布，对党内法规的制定权限、制定原则、规划计划、起草程序、审批发布、适用解释、审查备案和清理评估等方面做了详细规定，是制定党内法规的纲领性文件。新的《制定条例》与 1990 年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》相比，内容更加丰富、规定更加具体、程序更加细化，是第一部正式、公开的党内“立法法”。党内法规的基本特征是3.首次对党内法规进行了集中清理。2012 年 7 月到 2014 年 11 月，中央分两次对新中国成立至2012 年 6 月期间由中央出台的党内法规和规范性文件进行了集中清理，废止了 1178 件中的 322 件，宣布失效 369 件，继续有效的 487 件，其中 42 件需要适时进行修改。 [3] 同时，中央纪委、中央各部门和各省市区党委也分阶段对本部门本地区出台的配套党内法规和规范性文件进行了相应清理。通过清理，及时处理了新中国成立以来至 2012 年 7 月党内出台的与宪法和法律不一致、与党章和新时期党的路线方针政策不协调、与新形势新任务不适应的党内法规和规范性文件，保证了党内法规的统一性和权威性。

4.首次编制了党内法规制定工作的五年计划。2013 年 11 月，中央办公厅发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013-2017 年），确定了党内法规制定的指导思想、工作目标和基本要求，明确未来五年内主要完善党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和民主集中制建设 6 个领域 37 个具体方面的党内法规，并提出了要重点制定的 45 件党内法规项目。这是党的历史上首个党内法规制定工作五年规划，将为构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规体系提供顶层设计和动力支撑。5.新修订了一批具有根本指导意义的党内法规。根据新时期、新特点，结合长期以来党的建设的实践成果和先进经验，党主动修改、完善了一批重要的党内法规。如：修订《党政领导干部选拔任用工作条例》和《干部教育培训工作条例》，对社会环境发生新的变化情况下党政领导干部的选拔任用和干部教育培训做了系统规划、原则确立和程序规范；修订《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，重塑党的纪律规矩原则、政治生活规范，既坚持正面倡导又列出“负面清单”，既拉起高线又划出底线；修订《中国共产党地方委员会工作条例》，为加强和改善地方党委领导，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用提供了保障。

1945年5月14日，刘少奇在《论党》一文中指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。根据《中国共产党党内‍法规制定程序暂行条例》规定，党内法规的名称分别为：党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。党规一词，我们可以从《党章》第四十四条中找到，该条指出：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”，这里的“党内法规”即是“党规”，而且从整句的意思看，“党章”也应包括在“党规”之中。

江泽民于2001 年《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中讲到加强和改进党的建设时指出的“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律” （《江泽民文选》第三卷，北京：人民出版社 2006 年版，第 291 页）以及胡锦涛于 2011 年在讲到党风廉政建设时明确提出的“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设” （胡锦涛： 《在中央纪律检查委员会第十七届六次全会上的讲话》），都同样只是强调了党章的总体性指导地位。葛志强 十八大以来党内法规体系建设的成就、特点及意义23廉政文化研究 2016年第 3期6.新制定了一批体现问题导向意识的党内法规。十八大以来，根据全面从严治党实践过程中出现的新情况、新问题，中央通过制定相应的党内法规来定标准、做规范、谋长远。如：组织制度方面，制定了《中国共产党党组工作条例（试行）》；干部人事制度方面，出台了《事业单位人事管理条例》、 《事业单位领导人员管理暂行规定》；规范领导干部工作生活待遇方面，制定了《省部级干部生活待遇的若干规定》、 《省部级领导干部秘书管理规定》；厉行节约反对浪费方面，出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》以及配套的 25 项党内法规制度；规范公务行为方面，出台了《党政机关国内公务接待管理规定》、 《中央和国家机关会议费管理办法》；等等。

党章作为党内根本大法、管党治党的总章程，规定党必须在宪法和法律范围内活动，党员必须模范遵守国家的法律法规，它以执政党的纲领保证宪法和法律的实施。《制定条例》把“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”作为制定党内法规应遵循原则的重要内容，又把“是否同宪法和法律不一致”作为法规审核的重要内容。加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。应当依据党章和宪法、法律，坚持在纪律面前人人平等，对违纪党员进行严肃查处，以维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律、法规的贯彻执行。主要是党的法规滞后于时代发展和党的建设、党的工作实践，有的党内法规质量不高、针对性可操作性不强，一些党内法规执行得不好，落实不到位。

以 2015 年 10 月新颁布的《中国共产党纪律处分条例》为例，修订后的“条例”删除了 70 余条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的内容，一些之前与刑法等重合的贪污贿赂、失职渎职等内容不再出现于其中，使纪律与法律分开、纪在法前、纪严于法，纪律与法律的界限更清晰，党规党纪的针对性更强。第三，在语言表述中避免与法律条文的混淆使用。如中纪委在对原河北省委书记周本顺严重违纪的通报中，提到“严重违反政治纪律和政治规矩，在重大问题上发表违背中央精神的言论，不认真落实党风廉政建设主体责任，干扰、妨碍组织审查”[6] 等，通篇都是“纪律语言”，生动体现了纪委执纪过程中纪法分开的趋势。 [7]①《中国共产党党内法规制定条例》（2013 年 5 月）第四条规定：党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（2013 年 5 月）第二条规定：本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

《制定条例》编制党内法规制定工作“五年规划”是在党的历史上第一次提出，这与五年一届的党代会相衔接，有利于落实党代会报告中关于党的制度建设的要求，有利于加强党内法规建设的顶层设计和整体布局，保证党内法规制度建设的系统性、协调性和前瞻性。第一条 为规范我区党内规范性文件制定工作，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高我区党内规范性文件制定科学化水平，根据《中国共产党党内法规制定条例》《中共广西壮族自治区委员会党内法规制定细则》，结合我区实际，制定本办法。制定修订两部法规，将党中央管党治党的新探索载入党内法规，有利于更好地深入推进全面从严治党。

按照“发现问题-处理问题-防范问题”的思路，以制度化措施主动驾驭“问题倒逼机制”，把建立健全党内法规体系这一探索性工程落到实处、抓出实效。（三）法规制定与督促落实相结合党的十八大以来，围绕着党内法规的制定与执行，中央主要做了以下三个方面的工作：首先是法规制定。一方面统筹党内法规的制定工作，规范制定程序，并在制定过程中加强了征询意见的范围和力度，另一方面在征询意见、讨论形成过程中加强对法规的宣传和解释。法规制定过程中在党内一定范围内征求意见本身就是对法规无形地教育普及。以本次党章的修改为例，共经过四个环节：认真研究建议，作出修改决定—— — 整合多重意见，确定修改内容—— — 印发征求意见稿，继续调整完善—— — 十八大全体代表充分讨论，最终确定修正案。其中在第二个环节，就整理出了各地区各部门所提 1490 条意见中的实质性意见 119 条，在第三个环节的第二次征求意见中，又整理了 424 条意见中的涉及 196 处、共 382 条实际修改意见和建议。

(一)能否遵守党的章程和其他党内法规，执行党的路线方针政策，与党中央保持一致，维护党中央的权威，执行党中央、上级组织和本组织的决议、决定及工作部署。主要是党的法规滞后于时代发展和党的建设、党的工作实践，有的党内法规质量不高、针对性可操作性不强，一些党内法规执行得不好，落实不到位。我们要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，按照十九大报告提出的新时代党的建设总要求，在党的领导和党的建设各方面，加快形成“全覆盖”的党内法规制度体系，实现到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高的总目标。