中国政治体制改革是否滞后 央行徐忠谈金融监管体制改革之二：当前金融乱象与改革的紧迫性(3)

从现象上，在前期各种乱象中，不难发现其背后既有一些民间金融大鳄，也有一些普通民营企业。应该说，这些监管乱象，暴露了少数民营企业在利益驱使下，利用监管缺失和漏洞，大搞虚假注资、循环注资、关联交易等违规行为，“掏空”金融机构。

但从本质上看，引入民营资本并不是这些乱象的根源，分业监管部门“以准入替代监管”，监管割据与监管者“不作为、不担责”并存才是重要原因。最近出现了一些民营资本并购、重组中小金融机构之后，滥用大股东权利，完全把持金融机构经营管理，造成事实上治理缺失，并通过银行业金融机构、私募股权、商业保理公司等层层隐蔽通道，将资金挪用于母公司及其关联公司，致使金融机构被逐步“掏空”的现象。更需警惕的是，在整个风险事件爆发过程中，地方政府、省联社、地方银监局等相关部门既未能及时察觉，也未能及时处置。放在体制背景下看这个问题，仍旧是分业监管格局下，监管部门各自为政，封建领地式监管思维导致的本位主义观念作祟和行为扭曲，狭隘地将监管责任理解为“谁的孩子谁抱”，由此不可避免地产生市场分割、重准入轻监管、以审批代监管、重发展轻监管等一系列问题。

事实上，造成大股东“隧道挖掘”、“内部人控制”等，并不是民营资本独有现象，而是现代公司治理中常见的问题。解决这些问题的关键，也并非对不同属性的资本进行区别对待，反而应当是一视同仁，执行一致的市场准入、监管约束以及退出要求。从国际实践来看，无论是英美法系，还是大陆法系，对金融机构股东均是强调资质和行为合规性的监管要求，而非对某些特定属性资本的歧视和限制。由于对一些乱象背后的本质认识不清，盲目否定民营资本进入金融领域的积极意义，视民营资本为“洪水猛兽”，不去强调监管问题，而是通过金融抑制方式对资本属性进行资质限制的做法，是违背事物发展规律的，也是与党的十九大强调“发挥市场在资源配置中起决定性作用”的精神相违背的。

三、如何看待金融领域非法集资乱象的问题

有观点认为，当前非法集资乱象丛生的源头来自于部分互联网金融机构道德沦丧，主张以“属地监管、属地处置”方式对其进行牌照式管理。这种观点本质上仍在走封闭僵化老路，与党的十九大提出的“辩证思维、底线思维”格格不入。

一方面，从辩证思维来看，分业监管体制容易造成体制内金融压抑，进而引发体制外更为扭曲的混业经营的爆发性增长。国际实践证明，分业监管体制地盘意识浓厚，“铁路警察，各管一段”带来的后果不仅是监管割据，更有可能是以邻为壑，人为制造监管漏洞，将金融风险引向其他部门，但整体金融风险非但没有得到控制，甚至有所恶化。在我国，由于政治、法律、社会等方面的因素，分业监管部门更趋于保守，往往因过于强调管辖领地内的风险底线，限制甚至扼杀正常金融创新活动，将社会融资需求逼到体制外，无视乃至放任体制外混业经营爆发式增长。表面上，很多非正规金融风险在体制内管住了，但实际上金融风险在体制外快速滋生且不受监管。更为糟糕的是，一旦爆发风险，分业监管部门又以管辖半径为由，相互推诿唯恐避之不及。近年来，“e租宝”等互联网金融风险案件集中爆发，就是分业监管体制带来的典型体制外乱象。这些原本可能满足普惠金融诉求的互联网金融创新，因“谁的孩子谁抱走”压抑式监管理念，始终无法融入整个金融体系良性运转。在违规收益与成本极度不匹配的诱惑下，不惜铤而走险，异化为庞氏骗局。这种由于监管漏洞造成的激励与约束的极度不对称，与其说是道德风险，不如说是监管体制扭曲带来的畸形激励和纵容。分业监管体制所带来的金融抑制，直接危及金融体系的新陈代谢过程，不但阻碍了金融创新，而且放大了道德风险。

总而言之，上述金融乱象充分反映出当前金融监管体制改革的紧迫性。无论是缺乏有效监管约束的混业经营，还是对少数民营资本不当行为在前期的监管不作为和现在的监管乱作为，抑或是金融抑制下的非法集资乱象，都再次暴露出分业监管体制与混业经营发展趋势不适应这一体制性矛盾。在技术进步和市场配置资源功能不断深化的推动下，金融业混业经营发展趋势不可逆转，改革的方向，应当是建立与之相匹配的现代金融监管体制，而不是倒退回“封闭式、碎片化、画地为牢”式的分业监管模式。事实上，国际金融危机以来的监管改革，也绝不是所谓回归分业老路，恰恰相反，无论是强调设立顶层协调机制、强化央行金融监管职能、加强行为监管与审慎监管协调、统筹集中使用监管资源等，都是考虑如何在混业下建立央行主导的、统筹审慎监管和行为监管的综合监管框架。以英国为例，危机后彻底否定了1997年将微观审慎监管从英格兰银行剥离的做法，将英格兰银行打造成集货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管于一身的“超级央行”，就是为了适应混业经营下强化统一监管的现实需要；同样，美联储危机后监管权力的进一步扩大，也是这个道理。

从我国情况看，无论是党的十八届五中全会提出的“三个统筹”理念，还是第五次全国金融工作会议关于设立国务院金融稳定发展委员会的决定，以及十九大提出的健全货币政策和宏观审慎管理的双支柱调控框架，都集中体现了监管改革的方向是加强央行统筹、完善体制、补齐短板、堵塞漏洞，而非回归分业老路。

在当前金融乱象频发的环境下，应进一步强化央行的统筹作用而非简单的协调作用。下一步，在国务院金融稳定发展委员会框架下，探索更好地实现央行的“三个统筹”、以及央行在负责宏观审慎的基础上有效统筹审慎监管与行为监管的综合监管改革方案，补齐监管短板，打赢守住不发生系统性金融风险底线的攻坚战。

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