中国政治体制改革是否滞后 央行徐忠谈金融监管体制改革之二：当前金融乱象与改革的紧迫性(2)

第三个误区，从历史发展周期来看，简单认为此次危机后的国际金融监管改革，是再次进入“分业—混业—分业”的轮回。事实上，危机后美国出台的《多德—弗兰克法案》，除了“沃尔克规则”对自营交易限制与隔离的规定与《格法》有些相通外，看不到其他重回上世纪30年代大萧条之后的分业经营趋势。中国政治体制改革是否滞后伯南克在《行动的勇气》中指出，混业经营不是问题，美国碎片化的分业监管才是真正的问题。盖特纳在《压力测试》中更为尖锐地指出，“美国的分业监管体系，充斥着各种漏洞和各种势力的角逐，充满着若隐若现的勾心斗角，然而却没人会为整个系统的稳定性负责”。

从我国实践看，分业监管体制与混业经营发展趋势不适应，同样是监管套利大行其道、金融乱象丛生的症结所在。较之其它国家，降了分业监管体制下功能相同但规制不同产生的套利外，由于体制机制等深层次原因，我国的监管套利更为严重。长期以来，受计划经济思维影响，我国监管部门习惯于将自己视为行业主管部门，监管目标与发展目标不分。虽然很多金融创新产品本质是一致的，在功能相同金融产品业务交叉领域出现监管竞争，这原本并不一定是坏事，但是在“重发展、轻监管”倾向下，对同样的金融产品缺乏统一规制前提下监管竞争，容易演变成竞相降低监管标准，导致“劣币驱逐良币”，损害监管有效性和金融稳定。以资产管理业务为例，信托公司的信托计划和券商、基金等金融机构的资产管理计划在本质上都是“受人之托，代人理财”的类信托业务，但其面临的市场准入条件和监管标准却有较大的差异。就通道类业务而言，信托公司要扣减1‰到3‰的风险资本，券商资产管理计划只要扣万分之几的风险资本，基金子公司没有净资本要求。二是分业监管体制造成市场分割，导致市场竞争并不充分，严重影响了资源配置效率。以公司信用债券发行为例，国际市场上一般要求公募发行由政府予以注册或审核，私募则可豁免注册。

而我国目前由多个部门对公司信用债券进行注册或审核，既未区分公募与私募发行的管理严格程度，又因多个部门的具体规则不统一且穿透式监管难以有效实施，不但令发行主体难以适从，同时也给寻租留下了空间，扰乱市场秩序，大大降低了市场资源配置效率。三是分业监管体制人为造成了监管人员知识体系和专业技能的割裂，不利于提高监管专业性和有效性。在上世纪80-90年代，将金融监管与中央银行相分离的改革浪潮中，最常见的支持论点就是分业监管有助于提高监管人员的专业性。从我国金融监管队伍建设历程来看，1998年从人民银行分设出保监会和2003年从人民银行分设出银监会的初衷都是为了强化行业监管，具体说是为了避免央行货币政策（救助能力）和金融监管之间的目标冲突。但这种观点是具有历史阶段性的。近20年的实践表明，由于央行没有监管权，但事实上承担救助责任，权责不对等，难以有效应对监管宽容和道德风险，导致处置成本高昂，无法及时防范和有效化解金融风险。从监管专业化的角度讲，专业化并不等于专门化，各历史阶段对专业化的要求也是与时俱进的。面对金融业进入混业经营的现实背景下，监管人员专业化不仅是要求针对特定金融领域的专业知识，同时也要求系统掌握市场动态和监管规则的能力。从目前我国监管队伍来看，这样的人才是匮乏的，监管人员的知识体系是落后的。与之形成鲜明对比的是，市场机构人员已对分业监管重心和运作模式了如指掌，能够在不同行业之间套取资金，进行监管套利。无论是引发2015年股灾的场外配资业务，还是导致2015年险灾和2016年债灾的各类资管计划，背后都与之紧密相关。

二、如何看待民营资本进入金融领域的问题

有观点认为，近期一些大股东掏空金融机构等乱象，是引入民营资本的恶果，主张驱除民营资本或限制民营资本投资金融。这种观点实际上没有透过现象看本质。正是因为现象和本质对立统一的辩证关系，决定了我们认识过程的曲折性和复杂性。