将一张财税体制改革蓝图绘到底

对于中央和地方财政关系，党的十八届三中全会定位的改革目标是“有利于发挥中央和地方两个积极性”。这一目标的确立，显然出自于地方积极性尚不够充分、亟待有效调动的现实判断。从总体上看，党的十八届三中全会迄今，发生在这一领域的改革进展，主要有两项：

2016年5月，伴随着全面营改增的实施，公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。按照这一方案，自2016年5月1日起，作为未来2～3年的过渡方案，以2014年为基数，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。这对于弥补营改增后的地方财力亏空，在过渡意义上兼顾中央和地方利益，显然是比较有利的一项举措。现代财政制度的三个支撑然而，注意到这一方案的适用期只有2～3年，它显然是一项权宜之计而非“进一步理顺中央和地方收入划分”的体制性安排。再注意到营改增之后的增值税收入占全部税收收入的比重已超50%，对如此高比例的税收收入实行分成，也显然是一种“分钱制”办法而非“分税制”安排。

然而受客观条件的约束，当时的改革并未真正触动政府间事权和支出责任的划分，而是基本延续了既有的做法，造成中央与地方在事权划分上的不明确、不细致，特别是涉及全局性资源配置的支出责任被大量划分给省及省以下政府，而对于中央与地方事权划分的进一步改革被承诺在分税制实施后再来处理（参见楼继伟《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社，2013）。2014年6月底，财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》获通过，明确了三大任务，除了预算管理制度改革和六大税收制度改革两大任务外，最后一大任务就是调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。加快财政体制与税制改革，出台中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，适度加强中央事权和支出责任，将一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项。

分税制改革进一步明确了中央与各级地方政府的财政分配关系,提高了国家财政。1994年以后朱镕基搞了分税制改革，中国的中央财政和地方财政才是50%各占一半，中央政府才有点儿财政能力，向地方做专项投资，才能调动了地方经济，否则就是政不出红墙，你说什么没有用各地扭头该干嘛干嘛，因此我把中国的体制归结为一句话，叫做中央承担最终风险条件下的地方政府公司化竞争。深化财税体制改革，县乡财政管理体制更加完善，张家川、秦安、武山三县进入省财政直管县，国库集中支付改革成效显著，财力综合调度能力提升。

3.预算管理制度：亟待将新《预算法》落到实处

而预算公开、债务预算、盘活存量资金、资金统筹整合等一系列改革文件也陆续出台，规范完整、公开透明的现代预算制度体系初步形成。要围绕服务国家发展、激励自主创新、突出价值导向、公开公平公正，改革完善国家科技奖励制度，坚持公开提名、科学评议、公正透明、诚实守信、质量优先、宁缺毋滥。2017年，全市各级政府及其部门深入学习贯彻党的十九大精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持法治思维、改革创新和服务导向、需求导向、问题导向的基本原则，深入推进依法行政，以公开为常态、不公开为例外，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开，以公开促落实，以公开促规范，以公开促服务，积极推动“放管服”各项工作，为“打造四个中心、建设现代泉城”提供了坚强保障。

2014年，《预算法》在20年后进行了系统的修订，修订后的《预算法》中的一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。4、工伤保险对象范围的发展（一）制度发展历程1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》1957年出台《职业病范围和职业病患者处理办法》1995年颁布《中华人民共和国劳动法》5、我国工伤保险制度历程1996年出台《企业职工工伤保险试行办法》2003年颁布《工伤保险条例》2011年修订《工伤保险条例》（二）我国工伤保险条例修订背景和原因修订的背景和原因主要表现在三个方面：5、我国工伤保险制度历程一是适应相关法律法规调整的需要。置业公司以去年通用集团开展效能监察工作.专项治理工作为契机，结合我公司流程再造工作，按照管理对接和制度衔接的要求，对我公司现行制度进行了一次全面梳理和完善，对操作性不强.涵盖面不全.内容上不细的制度进行了修订.补充.细化.完善，截止目前，总公司本级累计共修订完善3项制度，新建6项制度，下属长沙公司修订完善3项制度，郑州公司修订完善7项制度，新建4项制度，天津公司新建 2项制度，大连公司修订完善2项制度。

然而，以现代预算制度的原则反观迄今为止的改革进程，也可以发现，在此领域，仍有若干“老大难”问题需要解决。

比如，虽然新《预算法》明确了“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算”，但具体到预算收支范围，一般公共预算比较翔实——可以细化到类款项目，其他三本预算则大而化之——“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的相关规定执行”。

又如，虽然新《预算法》明确了公开透明的标准，但除一般公共预算之外的其他三本预算收支并未达到这一要求，或者遵守的标准并不一致。也正是由于管理标准不一，在我国，对于四本预算的预算监督和约束事实上存在不小的差异，甚至迄今未能形成一个覆盖全部政府收支的“财政赤字”概念。

再如，虽然新《预算法》已颁布近三年，但与之相配套的实施细则至今未落地。由于缺失具有可操作性的实施细则，不仅现代预算制度的理念难以从根本上得到确立，而且，诸如财税部门统揽政府收支、实现政府预算的完整和统一等这些根本性的改革目标也难以落到实处。

所有这些，既是下一步预算管理制度改革亟待攻克的障碍，也是与现代国家治理相适应的现代预算制度必须具备的基本素质。可以认为，正是出于这样的考虑，党的十九大在对“全面规范、公开透明”的基础上，为预算管理制度改革确立了更加全面而系统的改革目标——“全面规范透明、标准科学、约束有力”。也可以说，这是中国特色社会主义进入新时代的实践必然和理论必然。

4.税收制度：直接税改革对接“健全地方税体系”

对于税收制度，党的十八届三中全会所确立的改革目标，就是在“稳定税负”前提下，“逐步提高直接税比重”——通过税收制度的结构优化，实现税收的公平正义。这一目标的确立，同样基于问题导向：现行税收制度结构失衡——间接税收入所占比重和企业税收入所占比重甚高，既有违税收负担分配上的公平正义，亦有碍于实现税收对于收入分配以及社会财富的有效调节。现代财政制度的三个支撑

藉由《环境保护税法》实现由费入税之后，对纳税人带来的一个根本性变化就是环境保护税的缴纳征管将完全不同于以往的排污费征管，环境保护税的征收管理将由税务机关根据《税收征收管理法》和《环境保护税法》的有关规定进行。为了简单，假定政府只对税收征收定量税，这样，税收通过影响消费者的个人可支配收入而影响消费。发挥税收在环境治理中的积极作用，研究调整车船税征收标准，做好资源税征管和环境保护税开征准备工作，依法落实环境保护、节水、资源综合利用方面的税收优惠政策，探索对水资源开征资源税的工作，促进城市环境改善和可持续发展。

除了税收征管机制之外，注意到上述进展涉及的税种均属于间接税，可归入直接税系列的税种则“裹足不前”。若将间接税和直接税分别视作本轮税制改革行动的两翼，可以发现，两翼的改革行动颇不均衡。再注意到发生在以营改增为代表的间接税改革又是以减税为基本取向的，以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革的基本取向则是增税，两翼改革行动“跛脚”状态所带来的直接结果便是，间接税收入减下来了，直接税收入并未相应增上去。由此带来的收入亏空，只能通过增列赤字、增发国债加以弥补。

我国目前的税制中尚缺乏直接针对环境污染和生态破坏所征收的独立环境税税种，只有部分与生态环境保护间接相关的税种和税收政策。为此，我国在开征碳税时也有必要借鉴国际经验，结合整个税制结构的调整，按照有增有减的税制改革方案，以其他税种改革所形成的税负空间为限度来开征碳税，如增值税转型所形成或资源税改革所留下的税负空间，实行基本保持税收收入中性的改革。另一方面，对原有税制采取新的有利于环保的税收措施，使得绿色税制的实施更有利于保护环境。

更进一步看，基于优化税制结构目标而进行的直接税改革，不仅关系到税制结构优化目标的实现，而且事关地方税体系建设以及中央和地方财政关系改革的进程。从这个意义上讲，直接税改革就是地方税改革，健全地方税体系就是健全地方财政收支体系，也就是重塑中央和地方财政关系新格局。

上述的所有讨论，说到底，都是立足于中国特色社会主义进入新时代这一新的历史方位而阐发的。认识到我们已经进入新时代，新时代的社会主要矛盾已经演变为“人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾”。再认识到人民对于美好生活的需要不仅体现在传统意义的物质文化层面，而且越来越多地体现在民主、法治、公平、正义、安全、环境等涉及制度安排和政策设计的层面。特别是认识到不平衡不充分的发展，既包括物质文化领域发展的不平衡不充分，也涵盖制度安排和政策设计领域的不平衡不充分。可以确认的一点是，将一张财税体制改革蓝图绘到底，以加快建立现代财政制度的行动，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，既是新时代对我们提出的迫切要求，更是新时代赋予我们的神圣使命。

（作者：高培勇，系中国社会科学院学部委员、经济研究所所长）