政策与法律的联系和区别 吕同舟：中国政府职责体系三谈 （第2页）

相应地公共服务领域的财政比重日渐增加。这些变化勾勒出从“生产建设型财政”到“公共财政”转变的趋势，也凸显了政府逐渐淡化经济干预职能、强化公共服务职能的转变过程。

然而，结合当前行政发展实践来看，我国财政支出结构不均衡仍然比较显著。这种不均衡既表现在对民生财政目标的偏离上，也表现在不同地区、不同层级政府财政支出结构的显著偏差上。这种状态实际上揭示了下一步改革的方向。也就是说，未来，应当将重点放到财政支出结构的优化上，一方面打造公共财政，另一方面推进基本公共服务均等化，从而构建起有序、高效的政府纵向职责体系。

第三，“政府要如何负责？”

从静态上讲，政府纵向职责体系指纵向各层级政府应当完成的工作任务的总和；但动态地看，这一概念意味着政府为了有效完成工作任务而与市场、社会乃至个体发生关系的过程——例如，推进行政审批改革、设计职责清单等。换言之，宽泛地讲，政府纵向职责体系可以被视为包含政府、市场、社会等多个主体在内的网络体系；在这一体系中，政府并非唯一的行动主体，其履责过程需要依赖其他行动者的信息和资源支持，并且这种支持的表现方式和作用强度会因公共政策议题的变化而有所区别。进一步说，政府必须承认其他政策行动者的存在，并意识到其重要的资源调动和配置能力，强化诸多政策行动者各自的治理能力及其竞合联系，进而塑造一种多元主体之间的互赖关系。

基于这一前提，在未来推进政府纵向职责体系构建的过程中，一方面要强化政府履行职责的能力，另一方面，政府应当主动、有序地向社会放权、向市场放权，在不断“试错”中提高其参与公共问题治理的能力，乃至承接一部分由政府转移出来的公共管理职能。

简而言之，构建政府纵向职责体系是一个异常复杂的过程。未来应当在顶层设计的基础上，从具体的问题入手，围绕着“权力配置制度化”、“财政支出结构优化”以及“多元主体治理能力强化”三个抓手，解决好一系列内外部问题，扎实推进政府纵向职责体系构建。

政府间纵向关系调整应当着力于“确权”

关于政府间纵向关系的调整，不仅蕴含着政府自身职能结构及其运行的变革，还涉及经济、社会、法律等诸多领域体制变迁，因而顺理成章地成为了我国行政体制改革的关键着力点，乃至推动政治体制改革、推进国家治理现代化的重要突破口，从根本上关系着国家统一、社会稳定与治理绩效。

新中国成立以来，我国政府间纵向关系的调整，往往以中央在研判形势的基础上将一部分权力“下放”为始，然后作为对地方“诸侯经济”和中央调控能力削弱的应对，以权力“上收”为终。换言之，关于政府间纵向关系的调整，主要依赖于中央权威对权力分配格局进行重置，通俗地说就是“权力收放”。这一改革的效果自不必多言，然而吊诡的是，在过去几十年时间里，大抵跳不脱“一放就乱、一收就死”的循环，较之全面深化改革的历史要求和人民群众的现实期待也存在一定的差距。

反思历史，改革之所以出现这些问题，在相当程度上是改革思路的自然结果。在以权力收放为基本思路的大背景下，中央和地方之间的支配性关系，以及政府间纵向关系蕴含的不稳定性，乃至依托于权力划分而设置的职责、机构的频繁变动，都暗含着导致改革陷入集分泥沼的可能。这一分析的启示在于，作为一种对以往问题的回应和对未来改革的适应，下一步关于政府间纵向关系的调整，有必要改变以往那种局限于或集或分的思路，探索一种新的改革逻辑——这里不妨用“确权”来加以概括。

关于作为政府间纵向关系调整思路的“确权”，至少可以从逻辑前提、改革本质与关键内容三个维度进行理解：

一、确权的前提：走出“集权—分权”二元对立的误区

长期以来，虽然对于诸如“集权好”还是“分权好”、“集权多好”还是“分权多好”等问题存在争议，但改革的基本原则大体是充分发挥二者优势、尽量避免二者劣势，并借助动态调整实现政府间纵向关系的优化与平衡。更进一步说，这一原则实际上是以集权和分权的二元对立，或称之为“改革思维的‘非黑即白’”作为逻辑前提的。