党内法规的基本特征是_党章是最根本的党内法规 是管党_党章是最根本的党内法规 是管党治党(2)

四是党内法规对党员严格管理，会对社会产生良好的示范效应。中国共产党的党员，分布于社会各行各业，这种分布情况，在有利于宣传党的主张的同时，也将党全面展现在全国各个社会阶层和群体当中。党组织的工作方式和党员的行为方式都被群众看在眼里，必然也是群众仿效的对象。一个地方党风好就会政风清，促进经济社会快速发展；而哪里的党风不正，党规党纪得不到执行，到处乌烟瘴气，引起群众强烈不满，经济社会发展就会受到严重影响。党的十八大之后，中央制定八项规定，深入开展反腐倡廉斗争，健全完善了巡视制度，修订和出台了一系列的反腐党内法规，打“虎”拍“蝇”取得重大成效，在全党和全社会初步形成了不敢腐、不能腐、不想腐的局面，坚决抵制腐败成为全社会的共识，也在社会中形成了通过正常渠道和法律途径办事，不请客送礼找熟人的良好社会风气。党内法规对全社会产生了积极的示范作用。

党内法规不但在全面从严治党、依规治党中发挥了重大作用，更重要的是，它成为每一个党员的基本要求，即成为党员素质的“测试仪”、党员身份的“合格证”、党员行为的“责任状”、党员任职的“资质书”。达不到这四大要求，根本不能成为党员、干部。

第一，党内法规是党员素质的“测试仪”。遵规守纪是对党员干部是否忠诚于党的基本考验。党员干部必须做到“心中有党”。守纪律讲规矩是对党员干部党性的重要考验，是对党员干部忠诚度的重要检验，是党员干部的一个基本素质。作为党的成员，无论是普通党员，还是党的领导干部，都要对党怀有赤诚之心，真正将为党奋斗作为终生的政治追求。爱党不仅要对党的组织、党的事业、党的理想高度认同，而且要从政治原则上遵从党，从实际行动上维护党，这就必须遵守党内法规。因此，能否遵守党内法规，成为测试党员素质的标准。

第二，党内法规是党员身份的“合格证”。习近平总书记强调：“党的纪律是全党必须遵守的行为准则，严格遵守和坚决维护纪律是做合格党员、干部的基本条件。”在现代社会中，“合格”的要求，就是考察、衡量一个机构或个人是否胜任于承担某项工作、任务的必备条件。作为共产党员和党的干部，必须经受纪律规矩的合格检验。习近平要求各级领导干部特别是高级干部，必须牢固树立纪律和规矩意识，在守纪律讲规矩上做表率。因此，党员干部只有达到遵守党内法规的要求，才能成为合格的共产党员和干部。

各级党委(党组)要把学习贯彻这两部党内法规作为切实担当和落实好全面从严治党主体责任的重要抓手，坚决把管党治党政治责任落到实处，把党的纪律刻印在全体党员特别是党员领导干部的心上，真正把党章党规党纪的权威性、严肃性在全党树立起来。加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。应当依据党章和宪法、法律，坚持在纪律面前人人平等，对违纪党员进行严肃查处，以维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律、法规的贯彻执行。

第四，党内法规是党员任职的“资质书”。党员任职，即承担一定的领导工作或管理工作，成为干部或领导干部。遵守党内法规是党组织选择干部的一个基本标准，或者说，做一个好干部就必须守纪律讲规矩。党规党纪是干部上岗任职的“资质书”，是考核、评价的基本依据。干部考核是对干部在岗工作的评价，是对干部进行激励的主要机制。干部考核指标可概括为“德勤能绩廉”五个方面，这五个方面也是遵守党内法规的基本要求和目的所在。

三、党内法规的法治特点

十八大以来，中国共产党抓紧制定党内法规。2014年党的十八届四中全会《决定》提出，“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”。与过去明显不同的是，现在，中国共产党把加强建设和完善党内法规制度提升到构建法治体系的高度，这就是《决定》提出的建设中国特色社会主义法治体系，在中国特色社会主义法治体系中包含着五大体系，即：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。那么，这体现了党内法规怎样的法治特点呢？

首先，党内法规是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。“法治”的概念大于“法制”和“法律”，因此，中国特色社会主义法治体系既可以包含国家法律体系，也能够包含党内法规体系。同时还要理解到，党内法规虽然不是国家法制、国家法律，但如果从法是一种组织化的行为规则，法在本质上要靠组织成员的内心认同党内法规的基本特征是，法本身具有公共性、规范性、普遍适用性等特征来看，中国共产党的党内法规也具有这样的共同特征。党内法规反映了党员和党组织的意志，具有了在党内实行的公共性、规范性、普遍适用性。而中国共产党又处于执政地位，代表着国家的利益、人民的利益，这样的公共性、规范性、普遍适用性虽然只在党内实行，自然也能够得到国家和人民的认可。因此，习总书记在关于十八届四中全会《决定》的说明中指出：新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。这说明，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，没有中国共产党的领导是不可能完成的，而没有依据党章和其他党内法规的依规治党，就没有依据宪法和其他国家法律的依法治国，在中国特色社会主义法治体系之中完全应当包含党内法规体系。

当代中国，在推进中国特色社会主义法治建设中，为了保持党的先进性和纯洁性，提高党的领导能力和执政能力，需要党内法规、依规治党；为了构建和谐社会，建设社会主义法治国家，需要国家法律、依法治国。党内法规、依规治党和国家法律、依法治国，要“两手”抓，并且“两手”都要硬。党内法规和国家法律，都是国家治理所需要的，是国家治理现代化的必然要求。如同国家法律必须通过法律的实施才能体现它的生命和价值一样，党内法规的生命力也在于它的实施，在于党内法规执行力的提高，这必然要求各级领导干部切实领会法治精神，带头遵守法律和党内法规，带头依法办事。不仅要自觉学法、尊法、守法，提高法治思维水平和能力，运用法治方式深化改革、推动发展，也要切实改变“权力迷恋”和“大包大揽”的情况，将执政履职思路彻底转到法治轨道上来。从严治党永远在路上，党员干部要自觉运用党内法规体系把党要管党、从严治党落到实处。

通过学习《条例》，使我们充分地认识到，《中国共产党纪律处分条例》是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，依据党章和宪法、法律，结合党的建设与实践，以党内法规的形式明确回答了党的纪委和纪律处分方面等一系列重大问题。应当依据党章和宪法、法律，坚持在纪律面前人人平等，对违纪党员进行严肃查处，以维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律、法规的贯彻执行。今年5月27日，中国共产党公开发布了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)。

党内法规的法治不同于国家法律的法治的特点，可以用“一高一严”来表达。“高”，即国家法律高于党内法规；“严”，即党内法规严于国家法律。国家法律高于党内法规，这个“高”指国家法律是所有公民的行为规范。在现代法治国家，法律对于整个国家而言具有基础性作用，全体公民都必须要遵守法律规定。作为党员，首先是国家公民，不能突破和违反法律的规定，并且还要带头模范地遵守国家法律法规，这是党章规定的党员义务。作为国家根本大法的宪法，是一切制度的根基，任何组织和个人，都必须遵守宪法规定，坚持和贯彻宪法确立的原则。依据宪法制定的法律法规是全体人民意志的体现，党内法规必须与宪法法律相一致，不能相冲突。党依法执政，“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，党内法规着眼于全体党员，体现党的主张，规范党组织的工作、活动和党员行为，保证着党的理想信念宗旨，是党员的行为准则，而这个行为准则自然也是以不能违反国家法律为最高准则的。任何一个中国共产党党员都不是“特殊党员”，不可能享有破坏国家法律规定的“特权”。

党内法规严于国家法律，这个“严”是由中国共产党的先锋队性质决定的，也是党的历史地位和使命决定的。党的历史使命越光荣，奋斗目标越宏伟，执政环境越复杂，越需要党炼就百毒不侵的金刚之身，越需要巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位，越需要全面从严治党。党规之所以“严”，是因为党规的适用对象是党组织和党员，而共产党员是普通人民群众中的先进分子，党规党纪对党员的要求自然要比国家法律对普通公民的要求来的更严。这个“严”，既体现在党的各种具体规章制度的内容上，也体现在要求党员模范地遵守国家法律。如果不能遵守党的规章制度，那么，一个人就不可能成为党员，党组织也就降格为一般社会团体，党的先进性和纯洁性都无从谈起。

党内法规严于国家法律，指的是党内法规对党的组织和党员的要求更严格，而非指的是对违犯国家法律的党员和非党员在定罪量刑上的不一致。在党内法规上对党员做出更严格要求的规定，这既符合党的宗旨，也符合人民大众对党员、对党的期望。党内法规严于国家法律的例子很多。比如，《中国共产党章程》对党员的要求比法律对公民的要求要严格得多，党员必须吃苦在前，享受在后，克已奉公，多做贡献；党员必须在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲，等等。《中国共产党章程》对党的各级领导干部的要求也比《中华人民共和国公务员法》对一般公务员的要求要严格得多，党的各级领导干部必须立志改革开放，献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业；党的各级领导干部必须勤政为民，以身作则，讲党性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自励，等等。

既然党内法规严于国家法律，就要求把党内法规挺在国家法律之前。这是因为，中国共产党是中国工人阶级同时是中国人民和中华民族的先锋队组织，党章和所有的党规党纪是对党的成员的严格约束，保证着党的政治理想、执政理念和立党宗旨的践行和落实，是中国共产党人的行为准则和政治底线；法律体现中华人民共和国的国家意志，是全体公民的行为底线。中国共产党人只有依靠严格的党内法规才使自己不同于一般群众、区别于其他任何政党。把党内法规挺在国家法律前面，共产党员在自觉地接受党的规矩纪律的约束后，就能更好地接受国家法律的约束。此外还有一个特殊的情况，对于普通群众来说是“法无禁止即可为”，而对于党员干部来说，还要加上“纪有规定不可为”。推进全面从严治党，党员干部要切实把党内法规挺在国家法律前面，才能立于党风廉政建设和反腐败斗争的最前沿。

只有不断完善党内法规体系，将党内法规体系与中国特色社会主义法律体系共同作为国家治理的法治体系，促进党内法规体系与国家法律体系协调发展，才能推进国家治理体系和治理能力的现代化。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督 、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

第一条 为保证党的干部路线方针政策的贯彻执行，防止用人失察失误，严肃处理干部选拔任用工作中的违规违纪行为，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规，制定本办法。人民网4月1日报道 第一条 为保证党的干部路线方针政策的贯彻执行，防止用人失察失误，严肃处理干部选拔任用工作中的违规违纪行为，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规，制定本办法。《制定条例》明确了党内法规效力等级，对党内法规制定权限作出专门规定，明确了哪些事项只能由党的中央组织制定、哪些事项可以由中纪委、中央各部门或省区市党委制定，并将省区市党委制定党内法规纳入《制定条例》适用范围(在原暂行条例中，只在附则中规定“依照本条例的基本精神进行”)，有利于从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等无序制定现象以及一些省区市党委制定党内法规的做法不够规范的问题。

我国目前依据《宪法》和《立法法》的规定，对法律、法规虽然存在立法监督制度，但是，却缺少严格的法律监督程序，特别重要的是，目前在理论上还没有解决宪法与普通法律、法规之间的价值关系。所以，在判断法律、法规是否违宪时，应当给法律、法规以较大的自主空间，这既是对宪法实施的有效保障，也是对立法机关立法权威的尊重和保护。因此，尽管目前理论界和社会上有许多意见认为国务院制定的行政法规《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》可能存在与宪法、法律相抵触的地方，但是，在目前我国宪法理论和宪法制度没有完全解决宪法与法律、法规之间价值关系的前提下，要贸然作出《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违宪的结论，不仅在理论上是苍白的，在制度上也存在不少障碍。

（作者为国家行政学院一级教授）

原载《中国浦东干部学院学报》2016年第5期