史成虎 张晓红：制度创新：当代中国政治体制改革的本质与核心

」在这种情况下，一些与村庄内部的利益、地位和目标紧密相连的地方性政治冲突很难由宏观的国家政治给出解释，虽然它们可能会使用国家政治的话语形式，"但这显然是希望得到重视的武器和方法，并不意味着它针对或分享国家政治中的某种价值，或某种利益"③。党的十六届六中全会指出，制度是社会公平正义的根本保证，强调必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益。一般来说，一个国家的政治号令或者说政治统治着均出自于一个集权者或者一个集权系统，但是日本在很长的一段时间内，并存着两个统治系统，分别是日本天皇制度和日本幕府制度。

明白人都了解，决策目的考虑更多地是体制内既得利益的感受，牺牲的是体制外公共群体利益。其次，政府应当进一步从全能管制型和经济建设从向公共服务型转变，作为政治精英的干部也应当强化公共服务者的角色，提高公共服务的质量和效率，如通过向社会组织购买公共服务的方式提高公共服务的质量和效率。信访改革的重点不在信访领域，而在政治体制改革这一大盘棋，比如改变从上到下的压力体制，推动“以县级人民代表专职化为起点，以政治分权为杠杆，以司法制衡为保障的综合县级政治改革”，以及允许社会各阶层建立利益表达组织、人大代表专职化等等。

(二)当代中国政治制度在收益递增的驱动下自我强化

建国以后，党和政府利用掌握的丰富的军事资源和强大的政治力量，对绝大部分社会资源和权力实行垄断。1978年以来，党和政府通过不断推进的改革将原本属于社会的权力和资源交还给社会，但核心权力以及政治战略性资源仍然牢牢掌控在自己的手中，中国这种政治制度呈现的强大的刚性特征是应对各种关键性制度挑战行动所必须具备的制度属性。当然，这种刚性的制度属性需要党和政府的体制具有自我发展的能力，包括更新组织的能力，建设和同化的能力，学习能力以及应对各种危机和挑战的能力，否则难以克服路径依赖的“惰性”，最终可能成为破坏政治体制的核心要素。

第一编 政治大势明太祖的建国明成祖迁都北京明代靖难之役与国都北迁胡惟庸党案考明初的恐怖政治明成祖仁宗景帝之死及其他北“虏”南倭问题东林党之争论晚明“流寇”建州女真问题第二编 制度变迁明代的军兵明初的学校明代的锦衣卫和东西厂明教与大明帝国明代的科举情况和绅士特权明代的殉葬制度明初卫所制度之崩溃第三编 世情百态明初社会生产力的发展资本主义萌芽问题郑和下西洋明代之农民明代的奴隶和奴变明代的新仕宦阶级。从1957年7月开始，《自由中国》连续8个月以“今日的问题”发起大讨论，先后连续刊登15篇系列社论，全面检讨台湾、政治、经济、社会、教育、军队等问题：1）、殷海光执笔的《是什么，说什么》中国政治体制改革核心，2）、《反攻大问题》，3），反思军队国家化、军队中的党务等问题，4）财政问题5）经济问题，6）美国经济援助的运用和浪费问题，7）小地盘大机构，呼吁压缩并裁剪政府机构，8）建立中央政治制度，9）地方政制问题，10）立法问题，11）要求废除出版法，12）青年反共救国团系非法体制，13）党化教育应立即停止，14）近年的政治心理与作风，15）反对党问题。结合工作实际组织“铸党魂、固党基、兴党业”活动，继续深化“讲政治、守规矩、敢担当、有作为”集中教育，围绕“五个必须”、“五个绝不允许”的要求，引导党员干部增强思想自觉、政治自觉和行动自觉，进一步坚定理想信念，践行“三严三实”要求，以强烈的历史责任感、使命忧患感，做到在党爱党、在党为党、在党忧党。

三十多年来，我国政治体制改革是在较强的结构性制度依赖背景下进行的，改革也取得了一定的效果，如扩大党的执政基础，吸纳社会的文化精英和社会贤达进入体制之内，党内上层领导职位继承制度化，加强党内监督和党内民主等。但政治体制改革又难以适应经济改革的需要，并且从已经实行的改革来看，它以既存的体制为前提，呈现一种“内卷化”的倾向，所谓“内卷化”是指改革对“传统的基本运作模式更加坚持，着重内部的细致与修饰，以及琐碎的技术与重复运作，所显现的是一种社会或文化模式，在发展到某种确定的形式以后便停滞不前，或无法转化为另一种高级模式的现象”[14]。这种“内卷化”的制度变革往往强化了现存政治制度对具体体制的路径依赖，使得低效率的体制难以及时克服，政治体制改革的效果有限，如当前政治体制改革的重心还基本上徘徊在行政体制层面，法制改革更多偏向经济立法，多年的政治体制改革某种程度上被法律改革所代替，依法治国侧重于“依法治经”，人事制度改革还停留在“铁饭碗”的时代中国政治体制改革核心，党政关系难以界定，等等。

从政府与社会的关系来看，改革开放以来，由于政治体制内外环境的变化，促使党和政府与社会的关系由“全能主义”过渡到“权威主义”。随着社会经济日益活跃，利益主体多元化趋势日益明显，社会阶层分化日益加剧，不同阶层要求分享更多政治权力的呼声越来越高，党和政府本着与时俱进的原则对他们的利益诉求采取不同策略，如对中等收入者阶层和文化领域的知识精英实行吸纳的政策，让其进入体制内分享部分利益和权力，并以立法的形式保障私有权，允许民营企业家参政、入党，对其既得利益实施法律确认，确保他们的政治要求得到合理满足。然而，民营企业家和中等收入者虽然对民主和法制有相应的要求，但出于对“利维坦”的畏惧，即他们中的大多数对以党和政府为中心的权威体制产生与生俱来的畏惧感，只能采取与这种体制合作的态度，并与体制内的个体行动者(党政干部)建立某种联盟，以合法、制度化(或非法的、非制度化)方式寻求利益最大化。在这一过程中，可能产生权力和资本的勾结，即少数民营企业家利用强大的资本实力收买个别掌握核心权力的官僚，从而左右着政府政策出台，以实现两者利益的“超大化”。同时，一些文化领域的知识精英在市场经济趋利的背景下其所坚持的人生价值也发生转变：有的从感性回归现实；有的隐遁于“象牙塔”之中；有的屈服于权力和金钱，选择与政治精英和经济精英进行合作，形成了“经济精英、政治精英和知识精英三大群体实现了同步化的发展，改变了以往政治精英群体一枝独秀的局面”，[15]这样，缺乏有效监督的权力、膨胀的资本和垄断的话语权有机结合在一起，如果没有受到必要约束，最终会演变成为具有“霸权”性质的精英联盟，它以侵蚀社会底层民众的经济利益和政治权利为代价，从而加剧了不同阶层之间的矛盾，并“对民主构成了一个结构性束缚”[16]。

三、当代中国政治体制改革的进路：制度创新

他认为社会主义国家政治制度的一个缺点就是单一政党体制，它使民主少了，集中多了，不容易听到不同意见，这本身就包含着它的阴暗面。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政，建设社会主义政治文明。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。

(一)实现党政关系的规范化，为制度创新提供制度基础

改革开放以后，我国已经建立了先进的社会主义制度，为生产力发展开辟了广阔的道路，也为制度的路径创造提供了一个辽阔的制度平台。同时，我们也应清醒地认识到由于社会主义制度建立时间还不长，一些具体的制度如政治体制、经济体制等还不能完全适应民主政治发展的要求，存在着不少问题，还有许多政治权力结构关系不合理、不科学。因此，在坚持社会主义基本制度的前提下，如何改革既存的政治体制，使政治权力结构的关系更为科学合理，为制度的路径创造营造一个和谐的制度环境，成为当代中国政治体制改革的一个紧迫的任务。

当代中国的政治权力结构关系中，党政关系在各种政治关系中有着十分特殊的地位，各种纷繁复杂的政治关系中都包含着党政关系的因素。改革开放以后，我国陆续颁布了许多法律，使各种政治权力关系更加明确，提高了我国政治体制的民主化程度，政府的权力受到一定程度的规范，公民各项基本权利有了较好的保障，但在具体民主实践中，因为政治体制改革导致政治要素之间的关系出现混乱，甚至颠倒，党政关系尤为严重。所以，当前深化政治体制改革必须对党政关系进行规范，它是深化政治体制改革中各项改革的逻辑起点，也是理顺权力结构关系的首要任务。早在改革开放初期，邓小平就指出：“改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[17]因此，规范党政关系是当前政治体制改革不可回避的命题，任何试图绕开这一命题的想法和行为都是不可能的。

为加强财政党风廉政建设，增加领导干部的拒腐防变能力，促进党政机关廉洁从政，中共中央出台了是加强党政机关建设工作的一项重大决策，是深入开展党政机关反腐工作的重大步骤，也是规范党政领导干部和党员的廉洁从政提出的一种责任要求，一种行为规范，是在党政机关建立一种监督机制，是对党员领导干部的爱护和保护措施，因此，我党得作为一名党员领导干部应对党反思自己，经常用准则对照自己。坚持党对依法治省工作的领导，按照党总揽全局、协调各方的原则，从制度上、程序上规范党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体的关系，支持人大及其常委会依法行使职权，支持政府履行法定职能、依法行政，支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，支持工会、共青团和妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作。⑥党委与单位的机关党组织是领导关系，而党组与机关党组织是指导关系，机关党组织直接接受同级直属机关党委或同级党委领导，而不是受党组领导。