政策与法律的联系和区别 吕同舟：中国政府职责体系三谈 （第2页）(2)

然而，现实中的改革情势往往相当复杂，例如同样是分权，行政性分权可能导致行政部门和地方政府的集权，而市场化分权则需要有权威的中央集权来支持、推动。因此，在政府间纵向关系调整问题上，应当尝试走出“集权—分权”二元对立的误区，而将重点置于哪些权力应该集、哪些权力应该分，以及集权和分权通过何种程序实现等问题——这恰恰为确权提供了逻辑前提。

二、确权的本质：实现政府间纵向关系的制度化

新中国成立以来我国政府间纵向关系调整的过程，本质上是中央基于对整体局势的判断而进行的主动平衡过程。这种改革方式的显著特点在于具有足够的灵活性和变通性，在改革过程中尤其是在改革初期，能够起到强大的推动作用。值得注意的是，固然应当承认灵活性和变通性对于改革的重要作用，但也应当认识到，这也有可能蜕变为主观性和随意性，进而当改革进行到一定阶段时给政府间纵向关系运行带来危机，甚至可能在相当程度上成为改革持续深化的制度性掣肘。

确权正是在反思这一问题的基础上提出的一种可能的替代方案。正如前文所述，确权是在权力配置格局优化的基础上，借助细致的规范明确不同层级政府的职责和权力，着力于实现政府间纵向关系的制度化。换言之，确权意味着要借助行政结构的相应调整和法律体系的相应改变来承认、确定政府间纵向关系格局，实现权力配置制度化，从而一方面保护和鼓励地方已经形成的促进社会经济发展的动力和功能，另一方面又保证和加强中央的权威和宏观调控能力。这种以制度性限制灵活性、以规范性限制随意性，从而塑造一种协调的政府间纵向关系结构，恰恰就是确权的本质所在。

具体地看，其一是着力于政府内部授权的制度化。政策与法律的联系和区别一方面要制定一套运行规则和基本流程，规定上级政府可以通过何种方式、以何种标准和程序对下级政府进行授权，另一方面要强化监督——这里的监督，既包括监督上级政府对下级政府的授权过程，也包括监督下级政府权力行使的过程，从而切实实现内部授权的规范化。其二是以维护中央政府权威和国家统一为前提，适度扩大地方人大的授权空间。这与世界范围内行政发展的趋势也是一致的。

简而言之，着力于权力集分的改革思路，往往容易导致政府间纵向关系的频繁调整，进而催生出一系列问题。为了从“根子”上应对这些问题，未来改革应当着力于“确权”，从而塑造一种规范化、制度化的政府间纵向关系结构。

作者简介：吕同舟（1988-），上海师范大学哲学与法政学院讲师，南开大学中国政府与政策联合研究中心兼职研究员，主要从事中国政府与政治、比较政治制度研究。政策与法律的联系和区别

[1] 张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年，第269页。

[2] 《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，2014年01月01日，第02版。